Tutorial definitivo sobre prescrição em processos ambientais

A prescrição conduz ao arquivamento do processo, sem a imposição de penalidade, ressalvada, porém, a hipótese de obrigação de reparar o dano ambiental em razão da natureza imprescritível que decorre da esfera cível.

O processo administrativo federal possui previsão legal na Lei 9.873/99 (que estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal) e no Decreto 6.514/08, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações.

Os prazos prescricionais podem ser resumidos assim:

*Exceto se a infração também constituir crime ambiental.

O que interrompe a prescrição no processo administrativo ambiental

Já as causas interruptivas da prescrição, que, quando incidem, extinguem o tempo prescricional já contabilizado, iniciando-se sua contagem do zero:

O recebimento do auto de infração ou a cientificação do infrator por qualquer outro meio, inclusive por edital, é o momento em que o administrado é chamado a debater o fato e a prestar esclarecimentos, exercendo seu direito à ampla defesa e contraditório.

Ato inequívoco da Administração que importe apuração do fato é fase investigativa, que pode ocorrer, inclusive, antes da lavratura do auto de infração, através da qual a Administração Púbica busca reunir elementos mínimos de convicção para a caracterização do ilícito ambiental.

E, por óbvio, essa apuração do fato se encerra em primeira instância administrativa com o julgamento do auto de infração, porque não será possível apurar o fato em sede recursal.

Já a decisão condenatória recorrível é a que põe fim ao processo administrativo em primeira instância, aplicando as sanções administrativas, contra as quais poderá o infrator interpor recurso administrativo.

Por fim, temos uma causa de interrupção da prescrição aplicável exclusivamente à Administração Pública Federal, qual seja, os atos inequívocos que importem em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória, desde que o autuado reconheça expressamente o débito decorrente da autuação, de forma expressa e isolada.

A ocorrência de qualquer dos prazos acima implica na interrupção da prescrição, que, por sua vez, recomeçará a correr na sua integralidade, independentemente do quanto já tenha transcorrido.

Prescrição da pretensão punitiva

O prazo prescricional para o exercício da ação punitiva dos órgãos ambientais federais, no exercício do poder de polícia, é regulado pela Lei 9.873/99, a qual prescreve que é de 5 anos, contados da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado, salvo se a infração também constituir crime ambiental.

Por sua vez, o Decreto 6.514/08, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, repete o texto da Lei 9.873/99.

Para o referido decreto, prescreve em cinco anos a ação da Administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado, e também faz ressalva de que quando o fato objeto da infração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.

Note-se que, se houver identidade fática entre os ilícitos administrativo e penal imputados ao administrado, o prazo prescricional geral de 5 anos para dar início à apuração do fato é substituído, passando a incidir um dos incisos do artigo 109, do Código Penal, a depender do tipo correspondente, independentemente da instauração de procedimento investigatório ou processo criminal.

Vamos exemplificar. O artigo 66 do Decreto 6.514/08 também configura o crime ambiental previsto no artigo 60 da Lei n. 9.605/1998, cuja pena máxima em abstrato é de 06 meses, e assim, incide o prazo prescricional de 3 anos, disposto no artigo 109, inciso VI, do Código Penal, sendo esse prazo substituto do quinquenal, ou seja, a Administração Pública tem o prazo de 3 anos para lavrar o auto de infração pela referida conduta.

A interrupção da prescrição da ação punitiva somente corre pela lavratura do auto de infração, início inequívoco da apuração do fato ou cientificação do infrator, por qualquer outro meio, inclusive por edital, porque ambos são atos inequívocos da Administração que importa apuração do fato.

Prescrição intercorrente trienal

O Decreto 6.514/08 reproduz o texto da Lei 9.873/99, dispondo que incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos devem ser arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação.

A prescrição intercorrente decorre da inércia da Administração Pública em impulsionar o processo administrativo após instaurado, e somente é interrompida através de atos que impliquem verdadeira impulsão do procedimento administrativo instaurado para apurar e punir infrações administrativas.

Note-se que a norma dispõe que a movimentação processual impeditiva da paralisação trienal fatal pode decorrer tanto do julgamento da causa processual administrativa, como também por um despacho.

Mas não são quaisquer “despachos” que interrompem o prazo prescricional intercorrente, apenas os atos tendentes a apurar o ato ilícito e, consequentemente, capazes de possibilitar o julgamento no sentido da homologação ou não do auto de infração.

Os atos meramente procrastinatórios que não objetivem a solução da demanda, embora se caracterizem formalmente como movimentação processual, não são hábeis a obstar a prescrição intercorrente.

Isto é, os despachos que não determinam nem deliberam a respeito de providências voltadas à apuração dos fatos não são capazes de configurar causa interruptiva do prazo prescricional.

Prescrição da pretensão punitiva na modalidade intercorrente

A prescrição da pretensão punitiva propriamente dita ocorre quando, entre a data da notificação ou cientificação do autuado, ainda que por edital, transcorrer mais de 5 anos ou, se a infração também constituir crime ambiental, o prazo previsto no do artigo 109 do Código Penal.

Deste modo, quando a conduta capitulada no auto de infração configurar crime, o prazo de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública será o estabelecido no artigo 109 do Código Penal, de acordo com a pena em abstrato estabelecida para o tipo penal correspondente.

Assim, considerando que grande parte das infrações administrativas ambientais coincide, quanto à descrição típica, com os crimes ambientais previstos na Lei 9.605/98, a prescrição da ação punitiva no plano administrativo será regida, em tais casos, pelo prazo previsto no Código Penal (art. 109), sendo desnecessária a instauração de processo para a apuração do ilícito criminal, em razão da independência entre as instâncias administrativa e penal.

Contudo, a prescrição da ação punitiva da Administração Pública pode ser interrompida por qualquer ato inequívoco da Administração que importe apuração do fato.

Mas não é qualquer ato praticado no curso do processo que terá o condão de provocar a dita interrupção, apenas aquele que tenha conteúdo relacionado à apuração do fato, ou seja, o ato processual deve implicar instrução do processo para cessar o prazo prescricional.

Despachos que não interrompem a prescrição

Meros despachos de encaminhamento não podem ser considerados como “ato inequívoco que importe apuração do fato”.

É diferente, portanto, da interrupção da prescrição intercorrente trienal, a qual se dá até quando proferido despacho nos autos, desde que efetivamente impulsione o procedimento para o seu julgamento final, ou julgado o auto de infração.

Isso significa que poderão existir atos que interrompem apenas a prescrição intercorrente e não a propriamente dita; atos que interrompem as duas; ou atos que não interrompem nenhuma.

No exemplo já citado linhas atrás, temos a infração administrativa prevista no artigo 66 do Decreto 6.514/08, que também configura o crime ambiental previsto no artigo 60 da Lei n. 9.605/1998, cuja pena máxima em abstrato é de 06 meses, e assim, se a Administração Pública não praticar ato inequívoco que importe na apuração do fato pelo prazo de 3 anos, haverá a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita.

Esse prazo de 3 anos é o previsto no artigo 109, inciso VI, do Código Penal, e atua como substituto do quinquenal, porque referida infração também é prevista como ilícito penal.

Essa modalidade de prescrição ocorre, portanto, após a efetiva ciência do autuado, ainda que por edital, e somente se interrompe por qualquer ato inequívoco da Administração que importe apuração do fato, assim considerados aqueles que impliquem instrução do processo, ou pela decisão condenatória recorrível.

Entretanto, para configurar a interrupção da prescrição da ação punitiva, é preciso que o ato levado a efeito nos autos do processo administrativo tenha conteúdo relacionado à apuração do fato.

Ou seja, o ato processual deve implicar instrução do processo para que seja apto a cessar o prazo prescricional, de modo a concluir que não há interrupção da prescrição da pretensão punitiva propriamente dita após a interposição de recurso administrativo, porque a apuração do fato se encerra na primeira instância administrativa.

Prescrição da pena de multa

Temos defendido a aplicação da prescrição da pena de multa quando, entre a data da notificação do autuado e a decisão condenatória recorrível, transcorrer o prazo de 2 anos, conforme expressa previsão do artigo 114, inciso I, do Código Penal, o qual prevê prescrição da pena de multa em 2 anos quando esta for a única cominada ou aplicada.

Não se desconhece a independência entre as esferas administrativa e penal. No entanto, o exercício da ação punitiva da Administração Pública Federal é regulado pela Lei 9.873/99, de modo que, se a conduta imputada também constituir crime ambiental, os prazos prescricionais a serem observados são os da lei penal, inclusive para a multa administrativa.

Assim, sobrevindo decisão da autoridade julgadora ao final do procedimento administrativo instaurado para apurar infração que também deve ser considerada crime ambiental, que impõe única e exclusivamente a penalidade de multa simples isoladamente, a prescrição pode ocorrer em 2 (dois) anos.

Para tanto, observa-se se, entre a data da notificação do autuado, ainda que por edital, e a decisão administrativa condenatória transcorreu lapso temporal superior a 2 anos, e ausentes causas interruptivas, incide a prescrição da pena de multa com base no artigo 114, inciso I, do Código Penal.

Ato nulo não interrompe a prescrição

Merece destaque importante observação referente à declaração de nulidade de ato administrativo no curso do processo, o qual, por importar em sua exclusão do mundo jurídico e consequente perda de eficácia de todos os seus atos, não tem o condão de interromper o prazo prescricional da pretensão punitiva estatal.

Esse é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça – STJ, no sentido de que havendo anulação de anterior processo, porque sua declaração determina a exclusão do mundo jurídico do ato viciado, o prazo prescricional da pretensão punitiva volta a ser contado da ciência, pela Administração, da prática do suposto ilícito administrativo (MS 12994/DF).

Significa dizer que a anulação de um ato no curso do processo administrativo, como por exemplo, uma notificação feita por edital antes do esgotamento de todos os meios de tentativa de localização do autuado gera a perda de eficácia de todos os seus atos seguintes, resultando na inexistência de marcos interruptivos da prescrição a partir do ato nulo, reiniciando-se a contagem da prescrição a partir dele.

A partir do ato anulado, todos os seguintes deixam de existir, como se nunca tivessem sido praticados, e, portanto, não têm o condão de interromper a prescrição intercorrente, tampouco a prescrição da pretensão punitiva, podendo ser uma boa estratégia de defesa.