ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. NEXO CAUSAL NÃO DEMONSTRADO. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO.
- A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que a responsabilidade civil de reparar o dano difere da responsabilidade administrativa decorrente de multa aplicada pela prática de infração ambiental, sendo que apenas a primeira pode ser imputada de forma objetiva, por ofensas ambientais praticadas por terceiros.
- Não demonstrado, na hipótese, o nexo causal entre as ações e os danos ambientais descritos no auto de infração impugnado, não há como imputar ao demandante a responsabilidade pelo pagamento da respectiva sanção aplicada.
- Sentença mantida por seus próprios fundamentos. (TRF-4 – AC: 50172458720104047000 PR 5017245-87.2010.4.04.7000, Relator: LUÍS ALBERTO D’AZEVEDO AURVALLE, Data de Julgamento: 11/11/2014, QUARTA TURMA).
RELATÓRIO
Trata-se de ação sob o rito ordinário ajuizada contra o INSTITUTO AMBIENTAL DO PARANÁ – IAP, objetivando o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva ou, subsidiariamente, a impossibilidade de responsabilização objetiva pela infração cometida por terceiros, com a declaração de nulidade da autuação e dos atos que culminaram na aplicação da multa.
Ao proferir sentença, o MM. Juízo a quo julgou procedente o pedido, para reconhecer a impossibilidade de responsabilização objetiva do autuado pela infração cometida e declarar a nulidade do Auto de Infração Ambiental, bem como da multa ambiental aplicada.
O IAP apelou, aduzindo que a responsabilidade do INCRA pelos danos ambientais verificados decorre da omissão do seu deve de vigilância, pois permitiu que os assentados promovessem o corte indiscriminado e a retirada de madeira nobre (imbuia e araucária), apontada na lista de espécies em extinção, o que daria ensejo à responsabilização objetiva da Autarquia agrária.
Argumenta que a mera expedição do decreto de desapropriação já justifica a imputação da responsabilidade objetiva ao INCRA, sob o fundamento de que a partir do momento em que houve a publicação do referido decreto para fins de reforma agrária “o risco de invasão da cita área estavam previstos e calculados criando-se a expectativa de assentamentos imediatos na área, o que de fato ocorreu com a prática de desmatamentos”.
Com base nisso, pede a reforma da sentença, para que seja julgada totalmente improcedente a pretensão de deduzida na inicial. Apresentadas contrarrazões, subiram os autos.
Em parecer ofertado perante esta Superior Instância, o Ministério Público Federal opinou pelo improvimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
A irresignação não encontra guarida.
Após análise detida dos autos, verifico que as questões suscitadas no presente apelo foram corretamente apreciadas pela sentença a quo, proferida pela Juíza Federal, cujos fundamentos adoto como razões de decidir:
Do estudo do presente processo afiguram-se ausentes razões para a alteração do entendimento esposado quando da apreciação do pedido de antecipação de tutela, concluindo-se pela improcedência da pretensão inaugural, nos seguintes termos.
Com efeito, o INCRA foi autuado pelo IAP mediante o Auto de Infração nº 34498 por supostamente realizar a seguinte conduta infracional:
Suprimir vegetação nativa, causando danos em unidades de conservação – APA. Área de Proteção Ambiental da Serra da Esperança com o corte de 1.138 pinheiros – araucaria angustifolia e 212 árvores de imbuia.
Após apresentação de defesa administrativa referente ao auto de infração, foi proferida decisão final pelo órgão ambiental estadual não acolhendo a defesa, baseada no parecer jurídico proferido, sob os seguintes fundamentos:
a) a partir do momento que o INCRA move ação de desapropriação para fins de reforma agrária, cria uma expectativa nos movimentos sociais, contribuindo de forma indireta com as invasões;
b) tendo imissão na posse do imóvel, cabe ao expropriante a obrigação de fazer valer o direito de propriedade, impondo medidas cabíveis no sentido de defender a posse, impossibilitando a usurpação e o esbulho;
c) em caso de danos ambientais, o autuado responderá objetivamente, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81;
d) o art. 2º da Lei nº 9.605/98 estabelece a responsabilidade de quem, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixa de impedir sua prática, quando podia agir para evitá-la;
e) o art. 1º do Decreto nº 3.179/99 recomendava a punição diante da omissão que violasse regras jurídicas de proteção ao meio ambiente.
Ao final, após interposição de recurso administrativo, o auto de infração foi mantido.
O art. 2º, § 2º, da LC nº 76/93 prevê:
Art. 2º A desapropriação de que trata este lei Complementar é de competência privativa da União e será precedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária.
§ 2º Declarado o interesse social, para fins de reforma agrária, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, inclusive com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
Com efeito, a responsabilização do INCRA de que trata a norma em referência pertine aos danos causados por seus agentes por ocasião de vistorias realizadas no imóvel declarado de interesse social.
Em análise ao processo administrativo instaurado junto ao IAP em decorrência do auto de infração combatido, principalmente do relatório de ocorrência, observa-se não haver nenhum ato imputado a agentes do INCRA.
As descrições das condutas são bastante genéricas, apenas apontando o corte de árvores, sem nominar as pessoas físicas responsáveis. Ou seja, não há qualquer indicação no processo de que algum agente do INCRA tenha praticado a conduta infracional, não se aplicando a norma acima transcrita.
Em verdade, verifica-se que as infrações ambientais conferidas pelo IAP ao INCRA foram cometidas por invasores da fazenda desapropriada, que nesta se instalaram e passaram a desmatá-la, em contrariedade à legislação ambiental, o que foi inclusive objeto de alerta pelo INCRA junto ao juízo da desapropriação (arquivo OUT11 – evento 1). Cumpre pois analisar a responsabilidade do Instituto autor por fatos cometidos por terceiros.
A esse respeito, de início cumpre salientar que, conforme se observa dos documentos acostados com a exordial, o auto de infração foi lavrado em 12.06.2003, data em que o INCRA ainda não havia sido imitido na posse da área, o que ocorreu em 17/12/2003 (arquivo OUT10 – evento 1). Assim, fica evidente que a infração ocorreu anteriormente a esta data, não havendo como se atribuir qualquer omissão ao INCRA.
Embasa-se ainda o IAP na responsabilidade objetiva do INCRA, afirmando ademais sua responsabilidade pelo assentamento.
Nada obstante, não se pode olvidar que a responsabilização objetiva em matéria ambiental refere-se à recuperação dos danos ocasionados – o que a propósito foi objeto de termo de compromisso firmado pelo autor com o réu -, encontrando amparo no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81.
Ou seja, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados pela atividade.
Nesse trajeto, embora não se possa atribuir ao adquirente de um imóvel a prática de infração ambiental, é o mesmo obrigado a reparar os danos causados no imóvel, ainda que por terceiro, assumindo o adquirente a responsabilidade pela recuperação dos danos ambientais, mas não a infração ambiental.
O art. 2º da Lei nº 9.605/98, citado pelo IAP, por sua vez, dispõe:
Art. 2º Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Referida norma no entanto refere-se tão somente à prática de crimes ambientais, e não de infrações administrativas, como é o caso em tela. Não fosse isso, o dispositivo apenas reproduz a disciplina do concurso de pessoas, estabelecendo a regra da responsabilidade penal na medida da culpabilidade de cada agente. Em momento algum prevê responsabilização objetiva pela prática de crimes ambientais.
Com efeito, o Direito Administrativo outorga poder sancionatório à Administração, o qual não se confunde com aquele previsto no Direito Penal.
Enquanto neste o dolo é ordinariamente exigido, naquele a culpa é de rigor, de modo que a culpa, diferentemente do Direito Penal, não precisa vir expressa.
Além disso, o poder sancionatório administrativo tem caráter eminentemente preventivo, de tal maneira que é comum a definição de ilícitos ou infrações de perigo abstrato.
Não sendo aplicável a teoria da responsabilidade objetiva para as infrações administrativas, há necessidade de que o infrator tenha agido com culpa para que seja procedente a aplicação de sanção desta espécie.
Obviamente que não se está a exigir a prova de que o infrator tenha desejado o resultado, mas é necessário que seja provada a voluntariedade do agente para realizar a conduta proibida pela regra administrativa.
Como diz Régis Fernandes de Oliveira, basta ‘o movimento anímico consciente capaz de produzir efeitos jurídicos. Não há necessidade da demonstração de dolo ou culpa do infrator; basta que, praticando o fato previsto, dê causa a uma ocorrência punida pela lei’ (Infrações e sanções administrativas. RT, 1985, p. 10).
Sem embargo, o próprio autor adverte: ‘Ninguém se obriga ao impossível. Deve assegurar-se de que não haverá infração aos deveres e obrigações impostos. Se a infração resulta de causa estranha – p. ex., ação de terceiros ou força da natureza – impossível evitar-lhe o evento, bem como inadmissível a escolha de outra conduta’ (ob. cit., p. 11).
De fato, não se pode admitir que o agente tenha violado regra administrativa se, na hipótese, não lhe era possível evitar a ação de terceiro ou mesmo a força da natureza. Daí afirmar Rafael Munhoz de Mello que ‘a finalidade preventiva só é atingida se do sujeito que sofre os efeitos da sanção fosse possível exigir conduta distinta da que foi praticada, evitando, assim, o resultado ilícito e típico alcançado’ (Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador. Malheiros, 2007, p. 178).
Portanto, a atribuição de responsabilidade por fato de terceiro só pode ocorrer por disposição legal expressa e, ainda assim, desde que atendidas necessidades justificáveis, submetidas a controle rigoroso de proporcionalidade.
Ora, a responsabilidade por fato de terceiro se escora em três modalidades de culpa: a) culpa in eligendo, quando o agente escolhe mal; b) culpa in instruendo, quando a agente não fornece o conhecimento necessário; e c) culpa in vigilando, quando há falha na necessária vigilância sobre a conduta do agente.
De qualquer forma, nessas três modalidades, exige-se um agir possível da pessoa responsabilizada, sendo anterior à responsabilização que o agente tenha a capacidade de eleger, instruir ou vigiar.
Na hipótese dos autos, não foram as condutas infracionais realizadas por agentes do INCRA, não contribuindo a autarquia de nenhuma forma para a infração ambiental, não sendo à mesma ademais possível evitá-la.
Ainda que caiba ao autor implementar o assentamento na área expropriada, o fato é que na data da infração ambiental a área não estava ainda sob seu comando, não havendo como se imputar responsabilidade administrativa ao INCRA quando sequer possuía a posse do imóvel invadido, que inclusive vinha sendo explorado pela empresa expropriada .
Vê-se, então, que deve ser afastada a responsabilidade do INCRA, pela ausência de nexo de causalidade entre as suas atribuições legais e as condutas praticadas pelos terceiros invasores.
Ao contrário do que aduz o apelante, não há qualquer elemento nos autos que aponte a existência de falha do INCRA no seu dever de fiscalização, pois a retirada da madeira já cortada pelos invasores é fato superveniente ao cometimento da infração ambiental que deu ensejo à aplicação da multa, consistente na supressão de vegetação de nativa em unidade de conservação (arts. 26 e 27 do Decreto nº 3.179/99). Nesse sentido, aliás, é o parecer do Ministério Público Federal, in verbis:
(…) a retirada da madeira já cortada é fato superveniente à degradação, ou seja, a degradação já havia ocorrido e se encontra na fase de exaurimento; aqui não se pune a retirada do produto da infração ambiental, mas a própria infração ambiental e nela não há prova da participação do INCRA.
Ou seja, não há prova de que, no momento em que a vegetação foi suprimida, o INCRA se encontrava presente e tenha praticado atos que constituam, por si sós, infrações administrativas.
Também não há prova de que, no momento em que a vegetação foi suprimida, tinha o INCRA o dever de exercer a fiscalização da área, da qual nem mesmo possuidor era. Essas questões não se presumem e necessitam de prova.
O que se revela é uma possível falha – que não foi comprovada – no dever de fiscalização, dever este que se apresenta de forma genérica, sem que os degradadores possuíssem qualquer vinculação jurídica especial com a autarquia agrária ou qualquer dever de submissão à ela. Não vejo possibilidade de responsabilização direta da autarquia nesse caso.
Como se não bastasse, na época da degradação, além do decreto de desapropriação, sequer a posse do imóvel havia sido transferida para o INCRA, de maneira que não possuía qualquer disposição física sobre a área. Além do mais, na época da degradação, a área degradada permanecia na posse de particular (desapropriada).
Nesse caso, como o INCRA, apenas com fundamento no decreto de desapropriação, poderia ingressar na área para retirar os assentados do local, se a imissão na posse só ocorre com determinação judicial ou com o acordo administrativo, ainda não existentes na época?
Como se pode perceber, quer sob a ótica da responsabilidade objetiva, quer sob a ótica da subjetiva, não existem elementos capazes de comprovar a responsabilidade da autarquia agrária pela degradação ambiental ocorrida, quer pela ausência de prova da autoria ou coautoria da conduta ilícita, quer pela ausência de nexo de causalidade entre a possível conduta e o dano ambiental ocorrido.
Dessa maneira, ausentes os fundamentos da responsabilização, não remanesce a possibilidade de figurar o INCRA como responsável pela prática de infração administrativa.
Importa salientar, por fim, que o Superior Tribunal de Justiça tem aplicado o entendimento de que a responsabilidade civil de reparar o dano difere da responsabilidade administrativa decorrente de multa aplicada pela prática de infração ambiental, sendo que apenas a primeira pode ser imputada de forma objetiva, por ofensas ambientais praticadas por terceiros. Nesse sentido, o seguinte julgado:
AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR O DANO.
Trata-se, na origem, de embargos à execução fiscal ajuizado pelo ora recorrente por figurar no polo passivo de feito executivo levado a cabo pelo Ibama para cobrar multa aplicada por infração ambiental.
Explica o recorrente – e faz isto desde a inicial do agravo de instrumento e das razões de apelação que resultou no acórdão ora impugnado – que o crédito executado diz respeito à violação dos arts. 37 do Decreto n. 3.179/99, 50 c/c 25 da Lei n. 9.605/98 e 14 da Lei n. 6.938/81, mas que o auto de infração foi lavrado em face de seu pai, que, à época, era o dono da propriedade.
A instância ordinária, contudo, entendeu que o caráter propter rem e solidário das obrigações ambientais seria suficiente para justificar que, mesmo a infração tendo sido cometida e lançada em face de seu pai, o ora recorrente arcasse com seu pagamento em execução fiscal.
Nas razões do especial, sustenta a parte recorrente ter havido violação aos arts. 3º e 568, inc. I, do Código de Processo Civil ( CPC) e 3º, inc. IV, e 14 da Lei n. 6.938/81, ao argumento de que lhe falece legitimidade passiva na execução fiscal levada a cabo pelo Ibama a fim de ver quitada multa aplicada em razão de infração ambiental.
Esta Corte Superior possui entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos proprietários antigos.Foi essa a jurisprudência invocada pela origem para manter a decisão agravada.
O ponto controverso nestes autos, contudo, é outro. Discute-se, aqui, a possibilidade de que terceiro responda por sanção aplicada por infração ambiental.
A questão, portanto, não se cinge ao plano da responsabilidade civil, mas da responsabilidade administrativa por dano ambiental.
Pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5º, inc. XLV, CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas também a todo o Direito Sancionador, não é possível ajuizar execução fiscal em face do recorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas imputáveis a seu pai.
Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.
A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.
O art. 14, caput, também é claro: “[s]em prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: […]”.
Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo).
Note-se que nem seria necessária toda a construção doutrinária e jurisprudencial no sentido de que a obrigação civil de reparar o dano ambiental é do tipo propter rem, porque, na verdade, a própria lei já define como poluidor todo aquele que seja responsável pela degradação ambiental – e aquele que, adquirindo a propriedade, não reverte o dano ambiental, ainda que não causado por ele, já seria um responsável indireto por degradação ambiental (poluidor, pois).
Mas fato é que o uso do vocábulo “transgressores” no caput do art. 14, comparado à utilização da palavra “poluidor” no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem.
Recurso especial provido.
(REsp 1251697/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17/04/2012 – Gifei)
Desse modo, não demonstrado o nexo causal entre as ações e os danos ambientais descritos nos auto de infração ambiental, não há como imputar ao demandante a responsabilidade pelo pagamento da respectiva sanção aplicada.
Assim, carecem de respaldo fático e jurídico as alegações do apelante, devendo ser integralmente mantida a sentença a quo.
Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.
