AMBIENTAL. TERMO DE EMBARGO DE ÁREA EM IMÓVEL RURAL. ATIVIDADE AGRÍCOLA ACOBERTADA POR AUTORIZAÇÃO PROVISÓRIA DE FUNCIONAMENTO (APF) EMITIDA PELO SEMA/MT. POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO DO PASSIVO FLORESTAL ANTERIOR A 22/07/2008. ARTS. 12 E 66, DA LEI 12.651/2012. LEI COMPLEMENTAR N. 140/2011. AFASTAMENTO DA MEDIDA CONSTRITIVA. SENTENÇA MANTIDA. 1. Não se evidencia a decadência do direito à impetração, haja vista que o prazo de 120 (cento e vinte) dias somente se inicia a partir da intimação da impetrante sobre a decisão administrativa que manteve o termo de embargo, não obstante a obtenção de Autorização Provisória de Funcionamento Rural APF. 2. A discrepância entre a atuação do SEMA/MT e do IBAMA, verificada por cada órgão fiscalizador ter praticado atos incompatíveis entre si (pois enquanto o órgão estadual concedeu à proprietária Autorização Provisória de Funcionamento Rural APF, conferindo legalidade à exploração agrícola do imóvel, o IBAMA lavrou Termo de Embargo de atividade na mesma área), deve ser solucionada pelo critério de distribuição de competências trazida pela Lei Complementar nº 140/2011. 3. A atribuição comum da União, dos Estados e dos Municípios de defender o meio ambiente não impede que o exercício dessa prerrogativa se submeta a regras de competência traçadas pela legislação de regência, conquanto não se mostra razoável que essa atuação comum dos órgãos, estadual e federal, resulte em percepções destoantes da realidade e que importem em fragilização da segurança jurídica, da boa fé e da confiança que o administrado deposita nos atos administrativos. 4. A Lei Complementar nº 140/2011 disciplina que a competência do IBAMA é apenas supletiva art. 15; ao tempo em que estabelece ser do órgão responsável pelo licenciamento ambiental a função de fiscalizador art. 17; disciplinando, ainda, que as atividades serão licenciadas por um único ente federativo (art. 13), o que se reforça ao finalizar com a regra de prevalência do auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput – art. 17, § 3º, também da LC 140/2011. 5. A competência para o licenciamento, consoante a mesma LC nº 140/2011, é atribuída ao órgão estadual, no caso a SEMA/MT, nos termos do artigo 8º, XIV, fazendo prevalecer a Autorização Provisória de Funcionamento Rural APF, emitida pelo SEMA/MT, em detrimento do Termo de Embargo lavrado pelo IBAMA sobre área equivalente, não versando a lide somente sobre a natureza declaratória de que se reveste a APF, mas há outros elementos a justificarem o acolhimento da pretensão. 6. As informações constantes do Cadastro Ambiental Rural CAR da propriedade demonstram que a reserva legal encontra-se preservada, pois o imóvel possui percentual superior ao exigido pela lei (40%), considerando se tratar de área de cerrado na Amazônia Legal, para a qual a lei prevê a reserva legal de 35% – art. 16, II, da Lei nº 4.771/65, em vigor na data da autuação (regra mantida pelo atual Código Florestal art. 12, I, b). 7. O IBAMA parte da premissa equivocada de que o percentual de reserva legal não se encontra cumprida, além de não haver congruência entre esse argumento e os motivos determinantes do auto de infração, substanciando no exercício de atividade potencialmente poluidora sem Licença Ambiental Única LAU. 8. Não se mostra proporcional condicionar a suspensão do Termo de Embargo à emissão de Licença Ambiental Única LAU, tendo em vista que sua emissão foi substituída pela Autorização de Funcionamento Provisório no estado de Mato Grosso, consoante disciplinado pelo Decreto nº 230/2015, não havendo elementos suficientes para convencer acerca da ilegalidade/inconstitucionalidade do ato normativo, que se presume válido. 9. O Decreto nº 6.514/2008 disciplina que não se aplicará a penalidade de embargo da área ou atividade nos casos em que a infração se der fora da área de preservação permanente ou reserva legal, ressalvando quando se tratar de desmatamento não autorizado de mata nativa art. 16, § 2º. 10. Também reforça a legitimidade da atuação do SEMA/MT o disposto no art. 66 da Lei nº 12.651/2012, que permite a regularização do passivo ambiental relativo à manutenção da área de reserva legal inferior à exigida, para situações anteriores a 22/07/2008, condição na qual se enquadra o caso concreto, mostrando-se desproporcional e fora dos parâmetros legais a imposição do Termo de Embargo. 11. O art. 66 da Lei 12.651/2012 possibilita a regularização do passivo ambiental decorrente de reserva legal inferior à exigida em lei, antes de 22/07/2008, medida que alcança também os imóveis situados em área da Amazônia legal, observando-se a inteligência do art. 12, I, da Lei 12.651/2012. 12. Acrescente-se que a APF que substancia a atividade agrícola tem respaldo, ainda, no Decreto de Estado nº 230/2015-MT, cujas normas mantêm-se em plena eficácia, tendo em vista a decisão proferida por este Tribunal na Suspensão de Liminar nº 57323-36.2016.4.01.0000/MT. 13. Afastamento do embargo da área que se impõe, conforme decidido pelo magistrado de origem. 14. Remessa oficial e apelação do IBAMA a que se nega provimento.
(TRF-1 – AC: 10000475120174013603, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO COSTA, Data de Julgamento: 15/04/2020, QUINTA TURMA, Data de Publicação: 25/04/2020)
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA contra sentença que acolheu a pretensão formulada em Mandado de Segurança, impetrado com a finalidade de obter provimento judicial que determine a desconstituição do Termo de Embargo nº 066871-C, observando-se o prazo de validade da APF (Autorização Provisória de Funcionamento) nº 1612/2016.
Sentença submetida ao reexame necessário.
A impetrante sustentou sua pretensão no fato de que dispunha de Autorização Provisória de Funcionamento – APF emitida pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA, relativamente à mesma área objeto do Termo de Embargo lavrado pelo IBAMA.
Ao acolher em parte a pretensão, o juízo a quo defendeu que a impetrante encontrava-se acobertada pela APF para exercer a atividade na área, fazendo referência às disposições da Lei Complementar nº 140/2011, que atribui a prevalência do ato de fiscalização elaborado pelo órgão estadual responsável por emitir a licença ambiental, razão pela qual ordenou a suspensão do termo de embargo.
O IBAMA insurge-se contra a sentença proferida, pleiteando a sua reforma para a finalidade de manter o termo de embargo que incide sobre a área.
O Ministério Público Federal, com assento nesta Corte, postulou pelo provimento da apelação.
É o relatório.
VOTO
A questão devolvida à análise deste Tribunal circunscreve à abrangência da competência supletiva do IBAMA para fiscalizar o imóvel em debate, tendo em vista que houve divergência de compreensão sobre o direito aplicável à espécie. Enquanto a SEMA emitiu em favor da impetrante Autorização Provisória de Funcionamento – APF, o IBAMA optou por manter Termo de Embargo sobre a mesma área.
Entendo que a sentença proferida está dotada de fundamentação bastante para a veiculação do convencimento do julgador, já que pontuou o caso concreto dentro do que disciplina a lei em vigor sobre a matéria.
Primeiramente, entendo não configurada a decadência, haja vista que o ato coator passa a ser a decisão que determinou a manutenção do Termo de Embargo, não obstante o órgão estadual tenha concedido à impetrante Autorização Provisória de Funcionamento Rural nº 1612/2016, sendo que o início do prazo se dá com a intimação da impetrante acerca da decisão que manteve o Termo de Embargo, do que se denota ter sido o Mandado de Segurança impetrado dentro do prazo de 120 (cento e vinte) dias de que dispunha a impetrante.
Esclarece-se que se trata de autuação realizada em outubro de 2008, em fiscalização in loco, quando se detectou, segundo noticia o IBAMA, uma área de 14,5627 hectares de desmatamento em percentual superior ao permitido para vegetação de cerrado localizada na Amazônia Legal, correspondente à reserva legal, segundo a lei, ao percentual de 35% – art. 16, II, da Lei nº 4.771, regra mantida pelo atual Código Florestal (art. 12, I, b).
Com efeito, a solução para a discrepância entre o ato da SEMA e o do IBAMA deve ser resolvido pelo critério da competência delimitada a cada órgão pela Lei Complementar nº 140/2011, já que os atos administrativos são incongruentes entre si, não admitindo eficácia simultânea, ou seja, ou prevalece a APF emitida pelo SEMA ou o Termo de Embargo lavrado pelo IBAMA.
Não obstante a defesa do meio ambiente seja atribuição comum da União, dos Estados e dos Municípios, o exercício dessa prerrogativa não significa que essa atuação não se submeta a critérios traçados pela legislação de regência.
Na linha da convicção expressa pelo magistrado de origem na sentença, a Lei Complementar 140/2011 estabelece a competência do órgão estadual para a fiscalização, sendo a do IBAMA somente supletiva, do que decorre a adequação do provimento judicial que ordenou a suspensão do Termo de Embargo lavrado pelo IBAMA.
De todo modo, entendo que a competência para conceder o licenciamento ambiental é conferido pela lei ao órgão estadual, no caso o SEMA, que, por seu turno, concedeu autorização para funcionamento da atividade de exploração da área, desde que dentro das limitações da lei. Não se olvida que essa APF tenha natureza declaratória, mas há outros elementos que justificam a sua prevalência no caso concreto. Embora seja permitida a atuação do IBAMA, esta se dá apenas em caráter supletivo (art. 15 da LC 140/2011), trazendo, ainda, a lei a ressalva de que “os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar” (Grifamos). Traz a lei, ainda, a prevalência do auto de infração do órgão competente para emissão da licença – art. 17, § 3º, também da LC 140/2011.
Vale notar que o próprio IBAMA reconhece que a reserva legal para o imóvel seria de 35% por se tratar de área de cerrado, mas detecta-se pelos dados inseridos no Cadastro Ambiental Rural – CAR que a reserva legal pertinente à Fazenda Marabá é superior àquela exigida por lei. Isso porque a área total do imóvel corresponde a 999,9992 hectares, sendo destinado o correspondente a 399,2716 hectares para reserva legal. Assim, segundo critérios trazidos pela Lei, e não confrontados pelo IBAMA, não haveria passivo florestal, já que aquele existente no imóvel corresponde a mais de 40% da área, superior, portanto, aos 35% exigidos pela lei.
Outro ponto que merece ressalva é que o IBAMA afirma que foi lavrado o auto de infração porque teria detectado uma área de 14,5627 hectares de desmatamento em percentual superior ao permitido para vegetação de cerrado localizada na Amazônia Legal, mas, na verdade, o auto de infração foi lavrado sob outro fundamento, de que a proprietária estaria desenvolvendo no imóvel atividade potencialmente poluidora sem a necessária Licença Ambiental Única – LAU.
Ressalte-se que não se está em discussão o próprio auto de infração, mas o Termo de Embargo de área lavrado na mesma data, em decorrência do mesmo fato.
Outro ponto relevante diz respeito ao teor do Termo de Embargo, que, contrariamente às alegações do IBAMA de que se restringiria “à área correspondente ao percentual que excedeu a reserva legal”, incidiu sobre toda a área, restringindo-se a atividade agropecuária em toda a Fazenda Marabá. Eis o teor do Termo de Embargo, objeto de impugnação (ID 2245676):
“Ficam suspensas as atividades florestais agropecuárias na Fazenda Marabá, considerando o artigo 15 e 66 do Decreto Federal 6.514/2008, Lei Complementar nº 232/05, considerando os danos ambientais decorrentes ao uso de recursos naturais em atividade potencialmente poluidora, até regularização quanto a Licença Ambiental Única (LAU) da propriedade Fazenda Marabá.”
Extrai-se do teor do documento transcrito que a restrição alcança toda atividade a ser exercida no imóvel e não se circunscreve ao percentual que a proprietária teria avançado na reserva legal, se houvesse comprovado essa circunstância, pois como já informado a reserva legal da propriedade ultrapassa a exigência legal, já que chega a 40%. Portanto, mostra-se descontextualizada as razões de apelação apresentadas pelo IBAMA, por não se amoldarem ao caso concreto.
Observe-se, ainda, que a suspensão do Termo de Embargo ficou condicionada à regularização quanto à Licença Ambiental Única (LAU) referente à propriedade. Entretanto, embora a impetrante tenha requerido a LAU desde o ano de 2011, não a obteve por uma simples razão, a LAU foi substituída pela Autorização Provisória de Funcionamento Rural – APF, que o IBAMA se recusa a aceitar como apta a motivar a desembargo da área. Assim, a impetrante se vê em situação atípica para ver a área explorável de sua propriedade desembargada, porquanto depende de documento que o Estado de Mato Grosso não mais emite. Essa particularidade pode ser extraída das próprias alegações do IBAMA, ao versar sobre a questão:
“É sabido que a Secretaria de Estado do Meio Ambiente do Estado do Mato Grosso achou por bem tornar sem efeito o trâmite da LAU, por meio da Portaria 441, de 23 de setembro de 2014, implementando a sistemática da Autorização Provisória de Funcionamento – APF por meio do Decreto nº 230/2015.
A APF, na forma do artigo 2º, do Decreto nº 230/2015, foi concedida como sendo um ato administrativo declaratório, discricionário e precário para o exercício provisório de atividades de agricultura e pecuária extensiva e semi-extensiva em áreas consolidadas até 22 de julho de 2008 ou passíveis de supressão, com exceção das áreas de reserva legal, preservação permanente, uso restrito, Unidade de Conservação do grupo de Proteção Integral e nas do grupo de Uso Sustentável das categorias RESEX (Reserva Extrativista) e RDS (Reserva de Desenvolvimento Sustentável).
Em uma primeira análise superficial, já é possível perceber que o uso alternativo do solo em áreas de Reserva Legal não consta entre as atividades, cujo uso provisório poderia ser chancelado pela APF.
A par dos requisitos ordinários à obtenção da APF, o artigo 6º, I do Decreto Estadual nº 230/15 fixou hipóteses em que a Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade Rural não se aplica:
Art. 6º A Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade Rural não se aplica:
II – para implantar empreendimento ou atividade em imóvel rural inserido em áreas de reserva legal, preservação permanente, uso restrito, terra indígena, interior de Unidade de Conservação do grupo de Proteção Integral e nas do grupo de Uso Sustentável das categorias RESEX (Reserva Extrativista) e RDS (Reserva de Desenvolvimento Sustentável), por possuírem procedimentos específicos; (GN). […]”
Entendo que o IBAMA parte de premissa fática equivocada, ao considerar que a atividade teria avançado em percentual de reserva legal. Como visto, a propriedade possui reserva legal superior ao exigido pela lei. De se concluir, assim, a regularidade da APF expedida pela SEMA/MT.
Destaco, ainda, que o próprio Decreto nº 6.514/2008 disciplina que não se aplicará a penalidade de embargo da área ou atividade nos casos em que a infração se der fora da área de preservação permanente ou reserva legal, ressalvando quando se tratar de desmatamento não autorizado de mata nativa – art. 16, § 2º. Não é o caso.
Conquanto a atividade de zelar pelo meio ambiente seja comum aos três entes federativos, não se pode conceber que a atuação comum dos órgãos resulte em percepções que se mostram contraditórias, pois enquanto a SEMA autoriza, o IBAMA obsta a atividade na mesma área, situação que não prestigia a segurança jurídica da impetrante, do mesmo modo que fragiliza a sua boa fé e o princípio da confiança que o administrado deposita nos atos administrativos.
Com esse foco, a Lei Complementar nº 140/2011 traz alguns dispositivos que dão sustentação à prevalência da Autorização Provisória de Funcionamento Rural emitida pela SEMA, notadamente porque cabe ao órgão estadual responsável pelo licenciamento ambiental a fiscalização da atividade correspondente, somando-se à expressa previsão legal de que deverá prevalecer o ato de fiscalização do órgão competente para o licenciamento ambiental, ou seja, a SEMA.
Não fossem suficientes os argumentos até aqui expressos, a sentença deve ser mantida, tendo em vista o disposto no art. 66 da Lei 12.651/2012, dispositivo que permite a regularização do passivo ambiental relativo à manutenção da área de reseva legal inferior à exigida, tomando-se como marco temporal desse passivo a data de 22/07/2008.
Nota-se que o art. 66 da Lei 12.651/2012 admite aplicação independentemente do local do desmatamento verificado ter sido realizado na floresta amazônica, visto que a própria Lei nº 12.651/2012 prevê a possibilidade de exploração econômica em imóveis situados nessa região, com a fixação da reserva legal estabelecida em até 35% da área do imóvel, por se tratar de propriedade situada em área de cerrado, conforme previsto em seu art. 12, I, b.
Por sua vez, o art. 66 do mesmo regramento se reporta ao referido art. 12, sem nenhuma ressalva quanto à localização do imóvel, para possibilitar a recomposição ambiental.
Em suma, não tendo o legislador excluído as áreas mencionadas no art. 12, I, da lei 12.651/2012 do alcance do art. 66 do mesmo ditame, resulta a conclusão de se aplicar na hipótese.
Desse modo, a imposição do embargo não se mostra compatível com a expressa previsão legal para a regularização da área, notadamente porque a impetrante não se recusa a adotar as providências previstas nas alíneas a, b e c, do inciso I, do art. 66, da lei 12.651/2012, em consonância com termo de compromisso assumido com o órgão estadual, mediante o cumprimento da condições definidas (art. 66, § 2º).
Por fim, apenas como reforço, a possibilidade de emissão de autorização provisória de funcionamento rural foi reforçada por Decreto Estadual nº 230/2015, do Estado de Mato Grosso, no qual se ampara a providência adotada pela SEMA quanto à concessão das APFs. Não obstante se tenha notícias, conforme consignado na sentença a quo, de que o Ministério Público Federal tenha ajuizado Ação Civil Pública (nº 132865-85.2016.4.01.3600) com o propósito de desconstituir o Decreto Estadual e anular todas as APFs emitidas pelo Estado, a eficácia dessas autorizações persiste, tendo em vista que a liminar inicialmente deferida foi cassada por este Tribunal, na Suspensão de Liminar nº 57323-36.2016.4.01.0000/MT.
Não vislumbro inconstitucionalidade ou ilegalidade no Decreto nº 230/2015, que veio justamente regulamentar as disposições do novo Código Florestal no âmbito do Estado de Mato Grosso.
De todo modo, observo incongruência entre os argumentos levantados pelo IBAMA, porque ao fundamentar a necessidade de 35% de reserva legal por se tratar de imóvel em área de cerrado é de se concluir que não se trata de floresta nativa, mas ao defender sua tese de necessidade de reforma da sentença pauta-se no que dispõe o art. 31 do Código Florestal, que versa sobre florestas nativas e formações sucessoras. Ocorre que, como evidencia a afirmação do próprio IBAMA, não se cuida de área de floresta nativa, do que depende a aprovação de Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS, mas de cerrado.
Em face do exposto, nego provimento à remessa necessária e à apelação do IBAMA, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau.
É como voto.
