Desmatamento de vegetação nativa. Área de reserva legal. SEMA. Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Mato Grosso. Auto de infração ambiental. Termo de embargo interdição. Multa ambiental. Defesa administrativa. Recurso. Advogado.
ILUSTRÍSSIMO SUPERINTENDENTE DE PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS E AUTOS DE INFRAÇÃO DA SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE ESTADO DE MATO GROSSO
TUTELA ANTECIPADA EM SEDE ADMINISTRATIVA
Auto de Infração Ambiental
Termo de embargo interdição
AUTUADO, brasileiro, fazendeiro, CPF…, residente e domiciliado na Fazenda…, Zona Rural, Cidade/MT, CEP…, vem, por seu advogado, à presença da Superintendência de Procedimentos Administrativos e Autos de Infração, com fundamento no art. 113 e seguintes do Decreto 6.514/2008 e art. 71, I, da Lei Federal 9.605/1998, apresentar
DEFESA PRÉVIA CONTRA AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL LAVRADO PELA SEMA POR DESMATAMENTO COM PEDIDO LIMINAR ADMINISTRATIVO
em razão do Auto de Infração Ambiental, e Termo de Embargo lavrados em 12 de dezembro de 2020 a pedido da Coordenadoria de Cadastro Ambiental Rural – CCA por analista de meio ambiente da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso – SEMA/MT, que desconsideraram que o Autuado obteve a Autorização para Desmatamento e a Autorização para Exploração Florestal de 405,12 hectares, expedida pela própria SEMA/MT, consoante as razões de fato e de direito a seguir expostas.
1. DA TEMPESTIVIDADE DA DEFESA ADMINISTRATIVA
O Autuado foi cientificado da lavratura do auto de infração ambiental em epígrafe, no dia 18 de dezembro de 2020, através do envio de carta com aviso de recebimento, de modo que, nos termos do art. 71, I, da Lei Federal 9.605/1998 e art. 113 do Decreto 6.514/2008, o prazo para apresentar defesa prévia é de 20 dias contados da ciência da autuação, e, portanto, indiscutível a tempestividade da presente defesa.
E, ainda que se entenda de modo diverso, a audiência de conciliação ambiental prevista no art. 97-A do Decreto 6.514/08, não fora designada, de modo que a fluência do prazo a que se refere o art. 113 do mesmo diploma regulamentador fica sobrestada pelo agendamento da audiência e o seu curso se inicia a contar da data de sua realização, o que de fato não aconteceu.
2. BREVE SÍNTESE DO AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL
Segundo informações lançadas no auto de infração ambiental, o Autuado, entre o período de 2014 e 2019 (conforme imagens de satélite dessas datas), teria promovido em área de sua propriedade, o desmatamento de 116,07 hectares a corte raso, de vegetação nativa fora de área de reserva legal, e, no mesmo período, desmatado a corte raso, sem autorização do órgão ambiental, 214,40 hectares de vegetação nativa em área de reserva legal.
O suposto desmatamento teria sido detectado pela Coordenadoria de Cadastro Ambiental Rural – CCA, a qual, durante a análise do CAR da Fazenda, de propriedade do Autuado, constatou que 330,47 de área de uso alternativo do solo se trataria de desmatamento ilegal, e por isso, solicitou a lavratura do auto de infração.
Diante disso, o analista de meio ambiente lavrou a pedido e de forma remota, o Auto de Infração Ambiental indicando R$ 1.188,070,00 a título de multa administrativa, e Termo de Embargo, com base no art. 70 da Lei Federal 9.605/98 e artigos 51 e 52 do Decreto Federal 6.514/08, assim redigidos:
Da Lei Federal 9.605/1998
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
Do Decreto 6.514/2008
Art. 51. Destruir, desmatar, danificar ou explorar floresta ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, em área de reserva legal ou servidão florestal, de domínio público ou privado, sem autorização prévia do órgão ambiental competente ou em desacordo com a concedida:
Art. 52. Desmatar, a corte raso, florestas ou demais formações nativas, fora da reserva legal, sem autorização da autoridade competente:
Ocorre que, o Autuado obteve a Autorização para Desmatamento e a Autorização para Exploração Florestal para uma área de 405,12 ha, as quais foram mediante protocolo em 16.06.2014, e expedidas pela própria SEMA/MT.
Portanto, o auto de infração hostilizado padece de vício, de modo que o seu cancelamento/nulidade ou, alternativamente, redução do valor da multa administrativa são medidas que se impõe, conforme será demonstrado.
3. CONCESSÃO DE TUTELA ANTECIPADA PARA SUSPENDER O TERMO DE EMBARGO AMBIENTAL
Antes de adentrar no mérito, é necessário requerer em caráter liminar, a suspensão do termo de embargo, com fundamento no art. 300 do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), por força do art. 15 do mesmo diploma, que prevê expressamente a possibilidade de aplicação subsidiária e supletiva das suas normas aos processos administrativos, in verbis:
Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.
A doutrina processualista civil justifica essa aplicação subsidiária e supletiva aos demais ramos processuais com o seguinte argumento:
o CPC é a principal fonte de direito processual no ordenamento jurídico brasileiro; consiste em uma lei geral do processo ou lei processual residual por excelência[1], e, devendo ser aplicado aos processos como um todo, e não apenas no processo civil[2].
3.1. Doutrina
De acordo com Cândido Rangel Dinamarco[3],
o objetivo de tal dispositivo foi o de propagar aos processos não jurisdicionais toda a exigência de respeito aos princípios e normas inerentes ao direito processual constitucional, bem como a sua própria disciplina desses preceitos superiores, além de certos institutos técnico-processuais.
Cediço que as normas e regulamentos ambientais, estadual ou federal, são omissas quanto a possibilidade de concessão de tutela antecipada ou de urgência em sede administrativa. Daí a necessidade de aplicação do Código de Processual Civil de 2015, sobretudo, o art. 300:
Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
3.2. Requisitos da tutela antecipada
In casu, a probabilidade do direito está evidenciada na Autorização para Desmatamento e na Autorização para Exploração Florestal, expedidas pela própria SEMA/MT, que autoriza o Autuado a suprimir e explorar 405,12 ha de vegetação.
No entanto, referida autorização não consta nem é mencionada nos autos do processo administrativo, o que denuncia o desconhecimento do analista de meio ambiente e da própria CCA quanto a legalidade de eventual desmatamento.
De outro vértice, consta-se a probabilidade do direito na ausência de provas concretas do suposto desmatamento e na própria prescrição para lavrar auto de infração, considerando que as únicas duas imagens de satélite colacionadas no processo administrativo são de 2014 e 2019, e por isso, diante da incerteza da data do suposto dano, deve ser considerada a data mais benéfica ao Autuado, ou seja, 2014, conforme será demonstrado adiante.
Já o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, exsurge da paralisação da atividade do Autuado e perda dos frutos, incidindo em risco ao sustento próprio e de sua família que sobrevivem da agricultura familiar.
Isso porque, se há autorização válida para desmatamento, não há que se falar em embargo ou infração administrativa, que consequentemente colocam a atividade produtiva do Autuado em xeque, indevidamente.
3.3. O que diz o Decreto 6.514/08
À propósito, o art. 16 do Decreto 6.514/08 proíbe o embargo quando a área for utilizada para subsistência do autuado:
Art. 16. No caso de áreas irregularmente desmatadas ou queimadas, o agente autuante embargará quaisquer obras ou atividades nelas localizadas ou desenvolvidas, excetuando as atividades de subsistência.
Além disso, extrai-se da legislação aplicável que a medida restritiva somente é cabível quanto a intervenção se der em espaço destinado a reserva legal ou se se tratar de área de preservação permanente. É o que diz expressamente o Decreto 6.514/08, em seu art. 16, § 2º:
§ 2º Não se aplicará a penalidade de embargo de obra ou atividade, ou de área, nos casos em que a infração de que trata o caput se der fora da área de preservação permanente ou reserva legal, salvo quando se tratar de desmatamento não autorizado de mata nativa.
Compulsando os autos, vê-se que a lavratura do termo de embargo se distanciou do que disciplina a norma de regência transcrita, porque se houve intervenção, certo que se deu fora da área de reserva legal ou preservação permanente, conforme autorizado pelo órgão ambiental, e, portanto, passível de uso alternativo do solo.
3.4. Embargo desproporcional
Logo, é desproporcional o embargo de áreas passíveis de conversão. Isso porque, o embargo administrativo, como medida de polícia, é destinado à satisfação de finalidades específicas, conforme artigo 101, § 1º do Decreto n. 6.514/08, que assim dispõe:
Art. 101. Constatada a infração ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar as seguintes medidas administrativas:
II – embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
1º As medidas de que trata este artigo têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo.
A própria lei aponta os pressupostos de fato que autorizam a adoção das medidas de polícia elencadas no art. 101, bem como, indica sua finalidade específica no § 1º.
Isso significa que, ocorrida a infração ambiental, a adoção dessas medidas não é automática, mas sim, deve estar presente o motivo de fato que permita ou exija a prática dos atos elencados no dispositivo legal, sendo imprescindível que esses atos estejam voltados à efetivação das finalidades descritas no § 1º.
Se não houver correspondência entre as medidas de polícia em questão e a finalidade para a qual foram criadas, alguns pressupostos de validade do ato administrativo não estarão preenchidos, pois as medidas elencadas no art. 101 devem ser destinadas a promover consequências no mundo fático de acordo com os escopos assinalados no § 1º.
3.5. Ato administrativo invalido
Com efeito, é pressuposto de validade do ato a pertinência entre seu objeto – que, no caso em tela, é a restrição incidente sobre a área de propriedade do Autuado – e o resultado, previsto em lei, que se espera com a prática desse ato. Essa é a lição de Fernanda Marinela[4]:
Todavia, o ato administrativo, além da finalidade geral que é o interesse coletivo, deve também observar a finalidade específica, prevista pela lei, tendo em vista que, para cada propósito que a Administração pretende alcançar, existe um ato definido em lei.
O ato administrativo caracteriza-se por sua tipicidade, atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder às figuras previamente definidas em lei, como aptas a produzirem determinado resultado.
Vê-se que, só estará autorizada intervenção tão drástica se adotada com o fito de prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo, na forma estabelecida no § 1º do art. 101 do Decreto 6.514/08.
Nessa perspectiva, o embargo de área, ainda que irregularmente desmatada, tem como pressuposto de validade que a medida tenha por efeito prático propiciar a recuperação da mata nativa, obviamente, nos casos em que for exigida tal recuperação.
É certo que o desmatamento de vegetação nativa, ainda que inserida em área passível de conversão para uso alternativo do solo, necessita de prévia autorização do órgão ambiental competente, que no caso em tela existe.
3.6. Desmatamento fora da área de reserva legal
Mas o fato é que, não estando inserida nos limites da reserva legal ou da área de preservação permanente, inexiste interesse acautelatório apto a justificar o embargo administrativo.
É claro que o desrespeito às normas aplicáveis ao desmatamento de vegetação nativa em área passível de exploração configura infração administrativa, de modo que se afigura legítima a lavratura de auto de infração com o fito de punir a conduta ilegal praticada pelo autuado.
Contudo, o embargo não se mostra razoável, da forma como feita no caso concreto, se a fração de terra for passível de conversão em área de uso alternativo do solo, porque promovido o licenciamento do imóvel, o interessado poderá explorar a porção de terras embargada.
Além disso, repise-se tratar de 13 pequenos pontos distintos de suposto desmatamento irregular, o qual é rechaçado pela válida existência de Autorização para Desmatamento e a Autorização para Exploração Florestal.
3.7. Conclusão sobre o termo de embargo
Dito isso, é de se concluir que, o embargo ambiental deve estar atrelado ao efeito prático de garantir a regeneração da área em caso de desmate de mata nativa, sendo a pertinência entre a medida de polícia e a finalidade específica ut retro citada, pressuposto de validade desse ato administrativo.
Assim, se a área desmatada corresponde à área de uso alternativo do solo, exigir sua regeneração por parte do proprietário do imóvel rural não é razoável, tendo em vista que faz parte da fração do imóvel passível de exploração futura, quando preenchidos os requisitos para tanto, que no caso foram.
E se ainda que o desmatamento fosse mesmo irregular, sendo a única pendência para o uso alternativo do solo o licenciamento, então não é razoável impor ou manter embargo sobre área passível de conversão, muito menos, opor ao particular restrição administrativa desprovida de necessidade prática, devendo ser concedido prazo para regularização.
Portanto, diante da Autorização para Desmatamento e a Autorização para Exploração Florestal regularmente concedidas, cabível, em caráter liminar, a suspensão do termo de embargo até o julgamento definitivo do auto de infração ambiental, ou, alternativamente, requer seja suspenso o termo de embargo tão somente na área localizada fora da reserva legal.
4. DO MÉRITO DA DEFESA ADMINISTRATIVA
4.1. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E DO TERMO DE EMBARGO – ÁREA DESMATADA DEVIDAMENTE LICENCIADA PELO ÓRGÃO AMBIENTAL
O auto de infração ambiental e o Termo de Embargo foram lavrados de forma remota pelo analista de meio ambiente da SEMA/MT, a pedido da Coordenadoria de Cadastro Ambiental Rural – CCA, a qual, durante a análise do CAR da Fazenda, teria constatado que 330,47 de área de uso alternativo do solo se trataria de desmatamento ilegal entre o período incerto de 2014 e 2019.
Segundo os documentos que instruem o processo administrativo, ocorreu um desmatamento de 116,07 hectares de vegetação nativa fora de área de reserva legal, que somado a 214,40 hectares de vegetação nativa suprimida em área de reserva legal, totaliza 330,47 hectares de desmatamento supostamente ilegal, porque não teria havido autorização do órgão ambiental.
No entanto, equivoca-se a Coordenadoria de Cadastro Ambiental Rural – CCA, porque o Autuado obteve a Autorização para Desmatamento e na Autorização para Exploração Florestal de 405,12 ha, expedida pela própria SEMA/MT.
Como visto ut retro, o auto de infração e termo de embargo foram lavrados a pedido da CCA, com enquadramento nos artigos 51 e 52, do Decreto 6.514/08, de modo que, nem a CCA, nem o analista de meio ambiente se atentaram que o Autuado possui autorização válida para desmatamento.
4.1.1. Auto de infração ambiental e termo de embargo
Ora. Somente haverá infração administrativa, se o desmatamento for realizado sem autorização prévia do órgão ambiental competente ou em desacordo com a concedida, senão vejamos:
Art. 51. Destruir, desmatar, danificar ou explorar floresta ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, em área de reserva legal ou servidão florestal, de domínio público ou privado, sem autorização prévia do órgão ambiental competente ou em desacordo com a concedida: […]
Art. 52. Desmatar, a corte raso, florestas ou demais formações nativas, fora da reserva legal, sem autorização da autoridade competente: […]
Com efeito, a área total do imóvel é de 1.245 ha, e a área de reserva legal está perfeitamente preservada. Não houve desmatamento ilegal como entendeu a CCA, que aliás, desconsiderou a autorização válida do Autuado para desmatamento ou não tinha conhecimento dela.
Nesse sentido, demonstrada a existência de autorização para desmatamento e exploração florestal, impõe-se a anulação do Auto de Infração Ambiental e Termo de Embargo.
Mas, caso não se entenda pela nulidade ut retro demonstrada, necessário que seja reconhecida a prescrição para apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, ou os vícios insanáveis, conforme passa a expor.
4.2. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL – AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL LAVRADO MAIS DE 05 ANOS DA DATA DO DESMATAMENTO – NULIDADE CONFIGURADA
Compulsando os autos, verifica-se que o auto de infração ambiental foi lavrado em 06 de novembro de 2020, com enquadramento nos artigos, 51 e 52 do Decreto 6.514/08, por suposto desmatamento de 116,07 hectares de vegetação nativa fora de área de reserva legal, e, desmatamento sem autorização do órgão ambiental competente, de 214,40 hectares de vegetação nativa em área de reserva legal, entre o período de 2014 a 2019.
Como se vê, há dúvidas acerca da data exata do suposto dano ambiental, que no caso de desmatamento ou supressão de vegetação, possui natureza de infração instantânea com efeitos permanentes, de modo que, o termo inicial do prazo prescricional se dá com o ato de desmatar/suprimir vegetação.
Desse modo, em atenção ao princípio do in dubio pro reo, aplicável não apenas no Direito Penal, mas também no Direito Administrativo cuja natureza é sancionadora, deve ser reconhecido como data do fato a mais benéfica ao Autuado, ou seja, 2014.
4.2.1. Prescrição para lavrar o auto de infração ambiental
Nesse sentido, tendo se passado mais de 05 (cinco) anos entre a data da consumação da suposta infração e a fiscalização, incide a prescrição quinquenal, não sendo mais possível aplicar nenhuma infração ou sanção ao administrado, conforme expressa determinação do art. 21 do Decreto 6.514/2008, in verbis:
Art. 21. Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.
Como se vê, todos os documentos que compõe o processo administrativo (auto de infração ambiental, termo de embargo, notificação e relatório técnico) são totalmente omissos quanto a data de ocorrência do suposto desmatamento, limitando-se a mencionar entre o período de 2014 e 2019.
Tal fato, impossibilita o exercício do contraditório e da ampla defesa, até porque, as próprias imagens de satélite constante no Anexo 1 do Relatório Técnico, evidenciam que o suposto desmatamento ocorreu em 15 pontos diferentes.
Sequer é possível afirmar pelas imagens colacionadas no relatório técnico, qual o tipo de vegetação supostamente suprimida.
Ora. Não se desconhece que o analista de meio ambiental lavrou o auto de infração e termo de embargo a pedido da Coordenadoria de Cadastro Ambiental Rural – CCA, mas é razoavelmente impossível inferir que havia vegetação nativa no local.
4.2.2. Aplicação da data mais benéfica ao autuado
Pois bem. Não havendo regra específica sobre a matéria, e se o auto de infração ambiental e documentos que instruem o processo administrativo não estabelecem a data precisa da consumação dos fatos, compreendendo-o em um determinado lapso de tempo, há de se considerada a data mais benéfica ao Autuado para fins de cômputo do lapso prescricional, em homenagem ao princípio do in dubio pro reo.
Assim, considerando que desde a primeira data possível para a ocorrência da infração (2014) até a lavratura do auto de infração (2020) transcorreu o prazo de 5 anos, imperioso é o reconhecimento da prescrição quinquenal no caso.
Com efeito, no processo administrativo, as provas devem ser robustas, positivas e fundadas em dados concretos que identifiquem tanto a autoria quanto a materialidade para que se possa ter a convicção de estar correta a imposição de penalidade.
In casu, é fácil perceber que a única prova, ou seja, a imagem de satélite do ano de 2014 quando comparada com a imagem do ano de 2019 é nitidamente frágil, pois não há certeza da data do suposto desmatamento, nem do tipo de vegetação lá existente.
4.2.3. Princípio do in dubio pro reo
Nunca é demais advertir sobre os riscos de um julgamento pautado em presunções, não somente por conta da insegurança jurídica, mas, sobretudo, para efeito de afastar o iminente e sempre indesejado risco de condenar alguém por erro da Administração Pública, e bem por isso, no processo administrativo os atos possuem presunção relativa de veracidade, de modo que, a dúvida deve ser interpreta sempre em benefício do Autuado.
É claro que cabe ao Autuado elidir a presunção relativa de veracidade do auto de infração ambiental. No entanto, essa presunção, justamente por não ser absoluta, deve prestigiar o princípio do in dubio pro reo, quando houver fundada dúvida, como no caso dos autos.
Ao contrário ─ ou seja, se as alegações do Autuado não influenciarem na decisão da autoridade julgadora, como mencionado ut retro ─, não estar-se-á respeitando o princípio do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
Portanto, havendo dúvida razoável acerca da data de consumação do alegado desmatamento, o qual, frise-se, teria ocorrido em pelo menos 13 pontos distintos, e ante a ausência de provas seguras e convincentes, deve ser adotada a medida mais benéfica ao Autuado, devendo prevalecer a data de 2014, em homenagem ao princípio in dubio pro reo, reconhecendo-se a prescrição quinquenal da pretensão punitiva estatal e anulando o auto de infração ambiental lavrado em 06.11.2020.
4.3. AUSÊNCIA DE AUDIÊNCIA DE CONCILIAÇÃO AMBIENTAL GERA NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Como se vê, analista de meio ambiente da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso – SEMA/MT utilizou norma federal para fiscalizar e lavrar o auto de infração ambiental. Sendo assim, deve, por força do princípio da legalidade, cumprir com as determinações impostas em Lei ou Decreto.
In casu, não foi cumprido o disposto no 97-A do Decreto 6.514/08, incluído pelo Decreto 9.760/19, que dispõe:
Art. 97-A. Por ocasião da lavratura do auto de infração, o autuado será notificado para, querendo, comparecer ao órgão ou à entidade da administração pública federal ambiental em data e horário agendados, a fim de participar de audiência de conciliação ambiental.
4.3.1. Audiência de conciliação ambiental é obrigatória
A audiência de conciliação não é opção, e sim, uma imposição legal, da qual o analista ambiental e a SEMA/MT estão adstritos. Indiscutível a violação da norma, pois nada consta no auto de infração sobre a audiência de conciliação. Muito pelo contrário. Consta o prazo de 20 dias para apresentação de defesa prévia.
À propósito, o art. 95 do Decreto 6.514/08 impõe estrita observância, sobretudo do princípio da legalidade, ao processo administrativo:
Art. 95. O processo será orientado pelos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência, bem como pelos critérios mencionados no parágrafo único do art. 2º da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
Nesta senda, requer seja reconhecida a nulidade do auto de infração ambiental por vício de forma, ou seja, praticado com omissão ou inobservância das formalidades indispensáveis do processo administrativo, porque atingiu os direitos e garantias do Autuado, de modo que não há de se falar em convalidação.
5. ATENUANTES DO AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL
Subsidiariamente, se esta autoridade julgadora não entender pelo cancelamento/nulidade do Auto de Infração Ambiental, nem entender pela redução da multa para o valor de…
