EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA CAPITAL
Requerente, por seu advogado que esta subscreve, vem, respeitosamente, à presença de V. Exa., propor a presente AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA AMBIENTAL COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA DE URGÊNCIA PARA SUSPENDER EXECUÇÃO FISCAL com fundamento nos arts. 294, 300, 303, 319, 497 e 536 e seguintes do Código de Processo Civil, bem como 151, V, do Código Tributário Nacional, em face da ÓRGÃO AMBIENTAL, pelos motivos de fato e de direito que passa a expor.
1. DOS FATOS
A REQUERENTE é empresa que se dedica à disposição final de resíduos sólidos urbanos, sendo responsável pela disposição final dos resíduos
Ocorre que, o órgão ambiental, mesmo tendo expedido as competentes licenças ambientais, durante vistoria in loco, entende serem necessárias licenças complementares, razão pela qual lavrou o auto de infração ambiental para imposição de advertência.
Sucessivamente a REQUERENTE teve contra si lavrado os autos de infração para imposição de penalidade de multa por reincidência na operação do aterro acima da quota licenciada.
Segundo consta na descrição sumária da infração, o auto de infração para imposição de penalidade de multa, descreveu a suposta infração da seguinte forma:
Estar operando o empreendimento com a disposição irregular em nova camada de resíduos, ultrapassando a cota licenciada, não tendo atendido às exigências técnicas formuladas no auto de infração – imposição de penalidade de advertência, podendo comprometer a estabilidade de todo o maciço, bem como tornar as águas, o ar e o solo impróprios, nocivos ou ofensivos e/ou inconvenientes ao bem estar público.
A defesa administrativa foi apresentada, porém, indeferida. Em razão do plano postulou-se que a multa simples fosse reduzida à razão de 90% (noventa por cento), de acordo com o art. 101, § 2º, do Decreto Federal 8.468/76 mediante a regularização da atividade, a qual restou indeferida.
Diante disso, foi interposto recurso hierárquico, que de igual forma, foi improvido, por não ter o recurso administrativo trazido novos argumentos que pudessem descaracterizar o auto de infração ambiental aplicado, logo o pedido de redução da multa decorrente do plano de encerramento foi ignorado.
Ocorre que, há vícios no auto de infração que conduzem à sua nulidade, conforme passa a demonstrar.
2. DO DIREITO
2.1. DA AUSÊNCIA DE CULPA POR INEXIGIBILIDADE DE CONDUTA DIVERSA.
Nos termos do art. 72, § 3º, I, da Lei Federal 9.605/98 está disciplinado o regime de responsabilidade aplicável àquele que pratica infração administrativa ambiental:
Art.72 As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:
§3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo:
I – advertido, por irregularidades, que tenham sido praticadas, deixar de saná- las, no prazo assinalado por órgão competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA ou pela Capitania dos Portos do Comando da Marinha”
Desta forma, a autoridade competente somente poderá impor a sanção administrativa caso verifique que o administrado tenha agido com dolo ou culpa, situação que não ocorreu na presente hipótese em que houve a lavratura de auto de infração sem considerar a importância da atividade desenvolvida pela REQUERENTE dada a importância que a devida disposição de resíduos sólidos possui e dos percalços enfrentados no processo de licenciamento ambiental.
Sob pena de criar verdadeiro caos sanitário nos Municípios que atende, os quais representam parcela significativa da Região Metropolitana, não poderia a REQUERENTE deixar de receber os resíduos da coleta pública de resíduos domiciliares enquanto se arrastava de forma injustificada seu processo de licenciamento ambiental para ampliação de sua capacidade.
A responsabilidade administrativa ambiental na hipótese da multa simples é do tipo subjetiva, não se aplicam a ela os preceitos do art. 14, § 1º, da Lei Federal 6.938/81, isto é, deve-se sempre apurar os motivos de cometimento da infração como afirma a doutrina:
“Das dez sanções previstas no art. 72 da Lei 9.605/98 (incisos I a IX), somente a multa simples utilizará o critério da responsabilidade com culpa” (Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 11ª Edição, p. 299).
Sendo assim, não poderia ter recebido a pena de multa a REQUERENTE porque esta não agiu com dolo ou culpa em conduta que possa ser identificada como infracional dolosa se não lhe cabia outra alternativa que seguir recebendo os resíduos sólidos para que não ocorresse situação de grave emergência ao saneamento dos Municípios atendidos.
Opera no caso em tela clara hipótese de inexigibilidade de conduta diversa em relação à operação do aterro além dos limites da licença ambiental porque o desatendimento do serviço de destinação de resíduos dos Municípios atendidos pelo empreendimento não se mostrava viável enquanto a REQUERENTE era alvo de exigência desproporcional em sede de processo de licenciamento ambiental.
Não se olvide que ao invés de permitir que a REQUERENTE fizesse o atendimento às exigências técnicas a REQUERIDA de forma sumária indeferiu o pedido de licença ambiental para ampliação do aterro sanitário, assim a REQUERENTE foi tomada por impasse criado exclusivamente pela conduta da REQUERIDA em sede de licenciamento ambiental que ao invés de permitir o atendimento de exigências técnicas optou sem qualquer razoabilidade pelo indeferimento do requerimento de ampliação do aterro sanitário.
Neste sentido, a jurisprudência mais atual do E. STJ e do E. TJSP entende que a responsabilidade ambiental administrativa está regida sobre a ótica da subjetividade aplicando-se a hipótese de inexigibilidade de conduta diversa para afastar a culpabilidade:
“EMBARGOS À EXECUÇÃO. Tupã. Multa ambiental. Queimada em imóvel rural usado para pastagem de gado. Responsabilidade. 1. Infração. Responsabilidade. A responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente. Hipótese em que o horário de ocorrência do incêndio, a extensão da área e sua utilização para pastagem afastam a conclusão de que o embargante teria agido com negligência permitindo o alastramento do fogo em sua propriedade. Responsabilidade subjetiva não demonstrada. 2. Honorários. Os honorários foram fixados em 15% do valor atribuído à causa e não são excessivos. Ficam mantidos. Procedência dos embargos. Recurso da Fazenda desprovido. ” (TJSP; APL; Tupã; 1ª Câmara do Meio Ambiente; Rel. Torres de Carvalho; Julg. 31/07/2014);
“EMBARGOS à EXECUÇÃO. Estância M.I. Multa ambiental. Queimada em imóvel rural. Responsabilidade. A responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente. Hipótese em que a pequena extensão da área atingida (aproximadamente 15.000m2) e a ausência de interesse do autor na queimada afastam a conclusão de que o embargante teria agido com culpa. Responsabilidade subjetiva não demonstrada. Procedência dos embargos. Recurso da Fazenda desprovido. ” (TJSP; 1ª Câmara do Meio Ambiente; Rel. Torres de Carvalho; Julg. 26/03/2015);
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. DANO AMBIENTAL. ACIDENTE NO TRANSPORTE DE ÓLEO DIESEL. IMPOSIÇÃO DE MULTA AO PROPRIETÁRIO DA CARGA. IMPOSSIBILIDADE. TERCEIRO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. I – A
A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes ao deslinde da controvérsia de modo integral e adequado, apenas não adotando a tese vertida pela parte ora Agravante. Inexistência de omissão. II – A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador. III – Agravo regimental provido.” (STJ. ARESP 62584; Rio de Janeiro; 1ª Turma; Rel. Min. Regina Helena Costa; Julg. 18/06/2015); e
“PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. EXPLOSÃO DE NAVIO NA BAÍA DE PARANAGUÁ (NAVIO “VICUNA”). VAZAMENTO DE METANOL E ÓLEOS COMBUSTÍVEIS. OCORRÊNCIA DE GRAVES DANOS AMBIENTAIS. AUTUAÇÃO PELO INSTITUTO AMBIENTAL DO PARANÁ (IAP) DA EMPRESA QUE IMPORTOU O PRODUTO “METANOL”. ART. 535 DO CPC. VIOLAÇÃO. OCORRÊNCIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PELO TRIBUNAL A QUO. QUESTÃO RELEVANTE PARA A SOLUÇÃO DA LIDE. 1. Tratam os presentes autos de: a) em 2004 a empresa ora recorrente celebrou contrato internacional de importação de certa quantidade da substância química metanol com a empresa. O produto foi transportado pelo navio até o Porto, e o desembarque começou a ser feito no píer, quando ocorreram duas explosões no interior da embarcação, as quais provocaram incêndio de grandes proporções e resultaram em danos ambientais ocasionados pelo derrame de óleos e metanol nas águas da Baía;
b) em razão do acidente, o Instituto recorrido autuou e multou a empresa recorrente por meio do Auto de Infração; c) o Tribunal de origem consignou que “a responsabilidade do poluidor por danos ao meio ambiente é objetiva e decorre do risco gerado pela atividade potencialmente nociva ao bem ambiental. Nesses termos, tal responsabilidade independe de culpa, admitindo-se como responsável mesmo aquele que aufere indiretamente lucro com o risco criado” e que “o artigo 25, § 1º, VI, da Lei 9.966/2000 estabelece expressamente a responsabilidade do ‘proprietário da carga’ quanto ao derramamento de efluentes no transporte marítimo”, mantendo a Sentença e desprovendo o recurso de Apelação. 2. A insurgente opôs Embargos de Declaração com intuito de provocar a manifestação sobre o fato de que os presentes autos não tratam de responsabilidade ambiental civil, que seria objetiva, mas sim de responsabilidade ambiental administrativa, que exige a demonstração de culpa ante sua natureza subjetiva. Entretanto, não houve manifestação expressa quanto ao pedido da recorrente. 3. Cabe esclarecer que, no Direito brasileiro e de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, proprietário ou administrador da área degradada, é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor- pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis. 4. Todavia, os presentes autos tratam de questão diversa, a saber a natureza da responsabilidade administrativa ambiental, bem como a demonstração de existência ou não de culpa, já que a controvérsia é referente ao cabimento ou não de multa administrativa. 5. Sendo assim, o STJ possui jurisprudência no sentido de que, “tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador” (AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7.10.2015). 6. “Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano”. (REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17.4.2012). 7. Caracteriza-se ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil quando o Tribunal de origem deixa de se pronunciar acerca de matéria veiculada pela parte e sobre a qual era imprescindível manifestação expressa. 8. Determinação de retorno dos autos para que se profira nova decisão nos Embargos de Declaração. 9. Recurso Especial provido. (STJ. REsp 1.401.500/PR. Rel. Ministro Herman Benjamin. 2ª Turma. Jul. 16/08/2016).
Com fulcro no entendimento de nossos tribunais apontados acima, resta claro que no presente caso, deve-se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva excluindo-se a responsabilidade da REQUERENTE pela impossibilidade de interrupção do serviço de destinação final de resíduos sólidos enquanto era imposta decisão sem razoabilidade para negar a licença ambiental de ampliação do aterro sanitário.
Enfim, impõe-se a desconstituição da multa imposta por ausência de culpabilidade decorrente da inexigibilidade de conduta diversa da REQUERENTE referente à manutenção da operação de seu aterro sanitário ainda que em desconformidade com a licença ambiental válida à época.
3. DA DESPROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO APLICADA.
A partir da análise dos autos verifica-se que a multa simples imposta de elevado valor não guarda correspondência com a conduta e suas eventuais consequências ao meio porque estas não foram devidamente apuradas.
Principalmente não há como traçar devidamente a correlação entre a infração e a sanção em razão da precariedade da descrição da conduta no auto de infração derivada da ausência de efetiva apuração e dos reais impactos ao ambiente além da simples questão formal da licença.
A agente que lavrou o auto de infração em tela sequer indicou quais os critérios que utilizou para caracterizar a infração, pois tão somente mencionou que se tratava de instalação de fonte poluente sem licença.
Ademais, seria impossível à agente de fiscalização fazer qualquer aferição se ela permaneceu tempo insuficiente na área como consta dos autos de inspeção acima relatados.
Nos termos dos arts. 7º, da Lei Estadual 997/76 e 80, do Decreto Estadual 8.468/76, para qualificação das infrações devem ser consideradas a intensidade do dano e as circunstâncias agravantes ou atenuantes, situação que não ocorreu porque o relatório de inspeção é omisso.
À medida que não foram calculados os impactos reais ao ambiente a imposição da multa na intensidade feita não guarda relação direta com os fatos.
A multa que foi imposta deveria refletir com exatidão, dentre outros elementos, a intensidade e a real extensão da intervenção feita sob a ótica ambiental e um agente de fiscalização não pode por si só estabelecer o valor da multa quando esta dependa desta apuração técnica adequada:
“Seria um paradoxo aceitar que agente sem formação técnica superior emitisse auto de infração de até R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais), quando na esfera penal a cominação de pena de multa é de no máximo 356 vezes o salário mínimo (R$ 48.416,00), onde se exigem dois peritos portadores de diploma de curso superior para encontrar a materialidade e extensão e um juiz de direito para cominar a pena de multa” (Luís Carlos Silva de Moraes. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2001, pp. 111. Marcações nossas).
A forma sumária de apuração da infração não se mostra pertinente ao que preceitua a Lei Federal 9.605/98, pois o Decreto Estadual 8.468/76, em seu art. 94, permite apenas ao Gerente da Agência Ambiental a lavratura de auto de infração, o qual não esteve presente na propriedade como consta dos autos de inspeção anexos e a Lei Federal 9.605/98 na disciplina da matéria administrativa ambiental:
“procura assegurar a proporcionalidade entre os ilícitos administrativos e as sanções a serem impostas, permitindo que o aplicador confira aos poluidores tratamento compatível com os gravames efetivamente causados”
O art. 74, da Lei Federal 9.605/98 exige que a multa tenha por base o objeto jurídico lesado, ou seja, o suposto efeito ambiental causado, porém, a multa simples aplicada há que se constatar fere a proporcionalidade e a razoabilidade por deixar de observar este critério básico.
Igualmente, as agravantes e atenuantes foram ignoradas na lavratura do auto de infração e imposição de multa.
É desproporcional a imposição de multa administrativa de tamanha monta, tendo em vista que não se pode traçar qualquer relação de correspondência com a conduta por falta de apuração objetiva.
O ato punitivo deve sempre obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista do bom senso e segundo o princípio da proporcionalidade o ato deve ser limitado em sua extensão e intensidade para que seja suficiente à satisfação do interesse público.
Não é aplicação proporcional da lei ambiental a imposição de multa no valor determinado no auto de infração, principalmente quando não há parâmetros para tanto.
Por todas as razões expostas não subsistem motivos para manutenção da sanção na forma como foi lançada no auto de infração porque ela se marca pela ampla desproporcionalidade.
Some-se que o art. 72, da Lei Federal 9.605/98, obriga aos agentes de fiscalização a utilização dos critérios do próprio art. 6º deste diploma para dosar adequadamente a multa.
Dentre os critérios do citado dispositivo interessa ao caso aquele constante do inciso I, pelo qual para gradação da penalidade devem ser consideradas a gravidade dos fatos e as suas consequências ao ambiente.
As disposições da Lei Federal 9.605/98 são normas gerais em sede de infração administrativa nos termos do art. 24, da Constituição Federal e devem ser respeitadas pelos entes de fiscalização dos Estados quando da aplicação de sanções:
“A Lei 9.605, de 12.2.1998, utilizou a competência constitucional da União para elaborar uma norma geral sobre infrações administrativas. A matéria está contida no Cap. VI, em sete artigos, do art. 70 ao art. 76” (Paulo Affonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 11ª Edição, p. 297).
É desproporcional a imposição de multa administrativa de tamanha monta, tendo em vista que não se pode traçar qualquer relação de correspondência com a conduta por falta de apuração objetiva:
“Ação de anulação de auto de infração ambiental e imposição de multa. Sentença de procedência. Apelação com razões não assinadas. Regularização posterior. Falta de prejuízo processual. Agravo retido não provido. Apelação conhecida. Vazamento de substância poluente causada por acidente de trânsito provocado por falha mecânica. Responsabilidade decorrente de ato ilícito. Imposição de multa cabível. Presunção de legitimidade do ato administrativo confirmada. Quantificação da multa, entretanto, desproporcionalizada. Apelação provida em parte” (TJSP. AP 318.8245/2-00. Rel. Des. Antônio Celso Aguilar Cortez. Câmara Especial do Meio Ambiente. Jul. 11/10/2007); e
“Embargos a execução de multa ambiental. Título executivo formalmente perfeito. Presunção de legitimidade do ato administrativo não afastada. Prova da emissão de poluentes. Autuação com observação de circunstância atenuante. Prova, ainda, de imediata correção do problema. Adequação do valor da multa às circunstâncias. Razoabilidade da atenuação da punição. Princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Apelação parcialmente provida.” (TJSP. Embargos à Execução. Rel. Des. Antonio Celso Aguilar Cortez. Câmara Especial do Meio Ambiente. Jul. 15/02/2007).
O ato punitivo deve sempre obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista do bom senso e segundo o princípio da proporcionalidade deve ser limitado em sua extensão e intensidade para que seja suficiente à satisfação do interesse público.
O princípio da proporcionalidade implica em verdadeira vedação ao excesso, pois a autuação administrativa deve estar adstrita aos limites legais da Lei Federal 9.605/98 e Lei Estadual 997/76, situação que não ocorreu.
Não é aplicação proporcional da lei ambiental a imposição de multa no valor determinado no auto de infração, pois não houve parâmetros para tanto e os efeitos ambientais da conduta não foram medidos.
A simples presunção de que os impactos ao ambiente sejam elevados não pode dar ensejo à multa desta monta.
