Modelo de ação inicial para buscar a nulidade de auto de infração ambiental lavrado contra empresa que teria recebido carvão vegetal sem licença outorgada pelo órgão ambiental competente para fins industriais, desconsiderando que o volume de carvão vegetal foi adquirido mediante autorização ambiental.
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA VARA FEDERAL
AUTOR, pessoa jurídica de direito privado, vem, respeitosamente, à presença de V. Excelência, por meio de seus advogados, propor AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL COM PEDIDO DE CONCESSÃO DE TUTELA DE URGÊNCIA em face de INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, autarquia federal com sede em, pelas razões de fato e de direito a seguir expostas.
1. BREVE SÍNTESE DOS FATOS
A Autora é pessoa jurídica de direito privado, e, apesar de sempre ter exercido suas atividades de forma absolutamente idônea, foi surpreendida com a lavratura do auto de infração ambiental, pois teria recebido, para fins industriais, carvão vegetal sem licença outorgada pelo órgão ambiental competente.
Convicta de que nunca praticou qualquer ilicitude no desempenho de suas atividades, a Autora apresentou, no âmbito do correspondente procedimento administrativo instaurado pelo IBAMA, a competente defesa, demonstrando as irregularidades da lavratura e a necessidade de invalidação do auto de infração ambiental.
Contudo, em que pese a relevância dos argumentos aduzidos, sua defesa administrativa foi rejeitada pela Superintendência do IBAMA e o auto de infração ambiental restou homologado.
Interpôs, então, o cabível recurso hierárquico, dirigido ao Presidente do IBAMA. que emitiu decisão recursal julgando improvido o recurso administrativo e manutenção do auto de infração ambiental.
E ainda, depois de emitida a referida Decisão Recursal, consta nos autos administrativos informação complementar a respeito do pedido de conversão de multa administrativa, que subsidiou a Decisão que tratou exclusivamente da questão relacionada ao pedido de conversão de multa.
Entendeu o IBAMA por manter a multa aplicada pelo auto de infração ambiental, e por isso notificou para pagamento a Autora, com o envio de boleto bancário para pagamento da penalidade.
Por essas razões, e em virtude da manifesta ilegalidade do auto de infração ambiental, não restou alternativa à Autora senão o ajuizamento da presente Ação Declaratória de Nulidade de Ato de Infração Ambiental, por meio da qual restará demonstrada a nulidade dos atos praticados pelo IBAMA e a imperiosidade de desconstituição do auto de infração ambiental.
2. DO DIREITO
O auto de infração ambiental objeto da presente demanda está eivado de nulidade absoluta, em razão de falta de motivação de atos administrativos discricionários e erro material na quantidade de carvão vegetal supostamente irregular apurado pelo IBAMA.
A infração ambiental imputada não guarda qualquer pertinência com a realidade fática, uma vez que todas as suas atividades são praticadas em fiel observância às normas legais vigentes e mediante as autorizações administrativas necessárias.
Ademais, igualmente indevido e ilegal o agravamento da penalidade imposto, posto não existir qualquer substrato fático ou jurídico que legitime a suposta “reincidência”.
Subsidiariamente, na hipótese de Vossa Excelência não entender pela mais absoluta regularidade das atividades praticadas, é imperativa a redução do valor da multa aplicada em virtude da aplicação do princípio constitucional da razoabilidade. É o que se verá, com maiores detalhes, a seguir.
2.1. NULIDADE ABSOLUTA DO AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL LAVRADO PELO IBAMA
O auto de infração ambiental em tela padece do insanável vício da nulidade absoluta e não pode subsistir nos termos em que – indevidamente – lavrado pelo IBAMA. Isso porque o auto de infração ambiental carece da devida motivação, indispensável à prática de atos administrativos discricionários, como é o caso dos presentes autos.
No caso, é flagrante a falta de motivação para o ato administrativo discricionário e o consequente cerceamento do direito de defesa, irregularidades estas que culminam, irremediavelmente, na nulidade do auto de infração ambiental em tela.
É sabido que os atos administrativos discricionários devem observar os princípios da legalidade e da motivação, nos termos dos arts. 2º e 50, caput e inciso I, da Lei 9.784/99:
Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I–neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses.
Nesse sentido, são os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Melo[1]:
Dito princípio implica para a Administração o dever de justificar os seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se à consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo. (…)
Em algumas hipóteses de atos vinculados, isto é, naqueles em que há aplicação quase automática da lei, por não existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de Direito aplicada pode ser suficiente, por estar implícita a motivação.
Naqueles outros, todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prática de ato vinculado depende de acurada apreciação e sopesamento dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível a motivação detalhada.
2.1.1. NULIDADE INCONTROVERSA
No caso em tela, não cuidou a autoridade administrativa de motivar, de forma adequada e suficiente, a lavratura do auto de infração ambiental, em flagrante violação, portanto, de basilar princípio Administração Pública, razão pela qual não deve subsistir.
E, ainda mais, ao descrever a suposta conduta infracional indicou que a autora teria supostamente recebido, para fins industriais, carvão vegetal “sem licença outorgada pelo órgão ambiental competente”, o que, definitivamente, não motiva a lavratura do auto de infração ambiental em tela.
Ademais, vale notar que o auto de infração ambiental não contém a descrição, clara e objetiva, de qual teria sido a infração ambiental supostamente cometida pela autora, nem descreve os parâmetros utilizados para a aplicação de pena de multa de tão elevada monta, de modo a impedir, inclusive, o adequado exercício do direito de defesa da Autora, previsto no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
E o cerceamento de defesa também é causa de nulidade do ato administrativo, como ensina Hely Lopes Meirelles[2]:
(…) processo administrativo sem oportunidade de defesa ou com defesa cerceada é nulo, conforme tem decidido reiteradamente nossos tribunais, confirmando a aplicabilidade do princípio Constitucional do devido processo legal, ou, mais especificamente, da garantia de defesa.
Por essas razões, não restam quaisquer dúvidas acerca da nulidade do auto de infração ambiental em tela, razão pela qual pede a Autora seja a presente demanda julgada integralmente procedente.
2.2. ERROS MATERIAIS CONSTANTES DO AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E SUA A CONSEQUENTE NULIDADE
Simples análise perfunctória dos documentos ora apresentados (também já expostos ao IBAMA em sede administrativa) basta para revelar os inúmeros equívocos cometidos pela entidade autárquica ambiental e a consequente insubsistência dos autos de infração ambiental em tela.
Isto porque originou a lavratura do auto de infração ambiental a suposta aquisição de carvão vegetal de forma irregular, ou seja, alegadamente sem as competentes licenças dos órgãos ambientais competentes.
Como já exposto em sede administrativa, o volume de carvão vegetal foi adquirido mediante a outorga de todas as devidas autorizações pela Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado.
Por essas razões, deve o montante total de carvão vegetal ser deduzido do déficit apontado pelo IBAMA no bojo do auto de infração ambiental, por ter sido regularmente adquirido e utilizado em suas atividades produtivas mediante as competentes licenças e autorizações administrativas e ambientais.
3. SUBSIDIARIAMENTE: DA REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA AMBIENTAL APLICADA
Conforme mencionado anteriormente, e na eventualidade de não ser reconhecida a total regularidade das atividades praticadas pela autora, mostra-se imperativa a readequação do valor da multa imposta para montante que atenda aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
Não nos parece razoável e eficiente que o IBAMA leve longos anos para a instrução e julgamento de processo administrativo e que, ao fim, acabe por ignorar todas as informações apresentadas e se limite a manter íntegro o auto de infração ambiental, sem qualquer juízo crítico, ensejando gravíssimo prejuízo à autora.
Segundo disposição do art. 2º, parágrafo único, inciso VI, da Lei Federal 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regulamenta o processo administrativo em âmbito federal, o princípio da proporcionalidade é aquele que impõe “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”.
O que se entende neste aspecto é que toda e qualquer ação executada por um ente da Administração Pública, em qualquer nível de hierarquia ou função, deve sempre ser dotada de um norte de justiça e bom senso, imputando sempre ao administrado uma sanção razoável. Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello[3] entende que:
As sanções devem guardar uma relação de proporcionalidade com a gravidade da infração. Ainda que a aferição desta medida inúmeras vezes possa apresentar dificuldade em ser caracterizada, em inúmeras outras é perfeitamente clara; ou seja: há casos em que se pode ter dúvida se tal ou qual gravame está devidamente correlacionado com a seriedade da infração – ainda que se possa notar que a dúvida nunca se proporá em uma escala muito ampla, mas em um campo de variação relativamente pequeno –, de par com outros casos em que não haverá dúvida alguma de que a sanção é proporcional ou é desproporcional. (…) De todo modo, é certo que, flagrada a desproporcionalidade, a sanção é inválida.
O ilustre Prof. Édis Milaré[4] compartilha do mesmo entendimento:
Como se vê, a violação do princípio da razoabilidade, no tocante à dosimetria da sanção por parte da autoridade administrativa, enseja o controle jurisdicional para a sua adequação, na medida em que os elementos que servem de parâmetro para gradação da pena acham-se regrados em lei.
Ou seja, não é preciso longa elucubração para se perceber que a lavratura de AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL referente ao suposto uso ilegal de carvão relacionado ao período de um ano completo, é conduta completamente fora dos padrões de prudência e sensatez que se poderia esperar da Administração Pública.
3.1. IMPRECISÃO DOS DADOS QUE SERVIRAM PARA A DOSIMETRIA DA PENA DE MULTA AMBIENTAL
Quer dizer, além do IBAMA não ter promovido qualquer fiscalização, ainda esperou dois anos para apurar e lavrar o AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. Claramente, sequer o IBAMA tem verdadeiro conhecimento da suposta conduta infrativa e se limitou a contabilizar números, esquecendo que qualquer número se refere a uma questão fática que sequer foi apurada.
Esse tipo de conduta do IBAMA leva à imposição de valores de multa tão altos que são capazes de comprometer significativamente a saúde financeira das empresas e isso sequer é considerado. Ainda que sob o argumento da proteção ambiental, lavrar autos de infração milionários sem qualquer razoabilidade resulta, em última instância, em um universo de multas não pagas e danos ambientais órfãos, por falta de saúde financeira para responder a tais passivos.
Nesse sentido é o acórdão acertadíssimo do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos de ação anulatória que visa anular auto de infração ambiental, que seguiu o entendimento do voto-vista do Des. Néviton Guedes, o qual transcrevemos abaixo:
Como se sabe, o princípio da proporcionalidade, em seus três subprincípios (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) indica que, não obstante a adequação da sanção ao fim pretendido (prevenir e reparar o dano ao meio ambiente), o valor de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais) violaria o subprincípio da necessidade, na forma da proibição do excesso, já que a própria lei impõe que se considere a situação econômica da empresa, que, segundo demonstrado, não teria como suportar tal ônus sem comprometer totalmente suas atividades empresariais.
Portanto, analisando os dados apresentados pela empresa – os quais foram aceitos pela própria autarquia para a aplicação da penalidade –, entendo que merece ser reduzida a multa ao montante de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais), fixando-se no valor, pois, de 10% da multa definitivamente aplicada pela Autarquia, não obstante continue a também fazer frente à gravidade da conduta sancionada, já que, praticamente, corresponde ao valor aproximado de todo o lucro realizado pela empresa no ano da autuação, e mesmo assim antes da incidência do imposto de renda.
De fato, considerados os dados financeiros da empresa, estou convencido de que o valor de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), originalmente aplicado pela Administração após o resultado do recurso administrativo e mantido na primeira instância da Justiça Federal, implicaria praticamente a impossibilidade de a empresa continuar a operar.
Como avaliam a jurisprudência norte-americana e o próprio STF, o poder de tributar e, mais especificamente, o poder de sancionar não pode resultar no poder de destruir (RE 18.331, Rel. Min. Orozimbo Nonato).
Sendo assim, em caráter subsidiário, tendo em vista a necessidade de readequação do valor da multa imposta, à luz do princípio constitucional da razoabilidade e da proporcionalidade da Administração Pública (art. 37, caput, CF/88), pede seja a presente demanda julgada procedente, com a consequente redução dos valores das penalidades indevidamente impostas.
4. DA NECESSIDADE DE CONCESSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA
Diante do contexto apresentado, a concessão de competente tutela antecipada se faz imprescindível, para que seja determinada, ab initio, a suspensão da exigibilidade das multas oriundas dos autos de infração ambiental, vedando a sua cobrança pelo IBAMA até o julgamento definitivo da presente Ação Declaratória de Nulidade de Autos de Infração.
Vale observar que, nos autos do processo foi proferida decisão suspendendo a exigibilidade da penalidade imposta por meio do auto de infração ambiental, conforme se afere das cópias da medida liminar e da posterior sentença, determinando-se que o IBAMA se abstenha de
(i) executar a dívida decorrente desse ato administrativo;
(ii) inscrever a autora no CADIN, e de,
(iii) registrar tais pendências no Cadastro Técnico Federal e no certificado de regularidade, além de qualquer ato coercitivo envolvendo a questão discutida.
Ocorre que, para verdadeiramente discutir o mérito do auto de infração ambiental e obter a sua nulidade definitiva, foi necessário propor a presente ação.
E, justamente para garantir que tal decisão não será descumprida pelo IBAMA, requer a concessão de tutela de urgência para que a exigibilidade da referida multa permaneça suspensa, vedando a sua cobrança pelo IBAMA até o julgamento definitivo da presente demanda.
Pois bem. Como é cediço, o Novo Código de Processo Civil, em seu art. 300, prevê os seguintes requisitos para a concessão de tutela de urgência: (i) probabilidade do direito – fumus boni iuris; e (ii) perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo – periculum in mora.
4.1. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA TUTELA ANTECIPADA
Não obstante, não se pode esquecer que, no jogo desses dois requisitos para a concessão do efeito suspensivo (o fumus boni juris e a urgência), conforme acima destacados, o juiz adote posições mais cautelosas em seu juízo sobre os perigos a debelar (periculum in mora) quando for tão tênue a demonstração do direito do demandante, que seja grande o risco de impor ao demandado certos constrangimentos ou restrições de direito, contra a ordem jurídica.
Mas, inversamente, é também natural que ele se sinta mais à vontade para conceder a medida urgente quando a probabilidade de existência do direito for extraordinariamente grande.
Com efeito, a verossimilhança das alegações do autor (fumus boni juris) já foi amplamente exposta ao longo da presente exordial e encontra respaldo no fato de que restou amplamente demonstrada a plausibilidade do direito invocado.
Não pairam dúvidas acerca da nulidade absoluta do auto de infração ambiental lavrado pelo IBAMA, em face da falta de motivação de ato administrativo discricionário e o consequente cerceamento do direito de defesa.
De igual forma, há a existência de erro material quanto a aplicabilidade da multa, considerando a ilegitimidade para responder pela exigibilidade das penalidades de multa aplicadas pelo IBAMA através dos autos de infração ambiental, pois todas as infrações foram cometidas durante a antiga administração.
Ou seja, no presente caso e diante destas demonstrações, resta incontestável a existência de um fumus boni juris de peso excepcional, a ponto de aliviar este MM. Juízo daquele temor de errar ao não conceder a antecipação de tutela pretendida.
Existe um grande perigo a debelar, mas, antes disso, existe também a clara imagem de um direito mais forte a ser tutelado e que, sem a concessão de medida liminar, poderá sucumbir.
A esse respeito, reporta-se a todo o exposto nos capítulos anteriores, uma vez que a descrição dos fatos, a base legal, jurisprudencial e doutrinária pertinente, bem como os documentos acostados aos autos – inclusive cópia integral do processo administrativo, são mais que suficientes para confirmar a probabilidade do direito ora alegado.
4.2. RISCO DE LESÃO GRAVE E DE DIFÍCIL REPARAÇÃO
Quanto ao risco de lesão grave e de difícil reparação, ou seja, o periculum in mora, também se faz claro e inequívoco na presente situação. Conforme consta das próprias notificações, o não pagamento das multas impostas implicará:
I – em sua inclusão no CADIN (Cadastro Informativo dos créditos não quitados do setor público federal), o que implicará nas graves restrições à “realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos”, “ concessão de incentivos fiscais e financeiros” e “celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos”.
II – na inscrição do débito em Dívida Ativa;
III – no ajuizamento de ação fiscal, nos termos da Lei 6.830/80;
IV – na incidência de juros de 1% (um por cento) ao mês; incidência de multa moratória de 20% (vinte por cento); e aplicação dos encargos do Decreto-Lei 1.025/69, também na razão de 20% (vinte por cento); e
V – na apresentação do título para protesto, resultando em implicações restritivas de crédito
Em síntese, a Autora estará exposta a eventual ajuizamento de execução fiscal, com o consequente pleito de penhoras de seus bens, o que lhe causará indevidos constrangimentos à livre versação de seu patrimônio, impactando sobremaneira na gestão da atividade empresária.
Tal imposição, inclusive, inegavelmente causará dificuldades na contratação com a Administração Pública, em razão da impossibilidade de emissão de certidões de regularidade fiscal.
Além disso, a exorbitante incidência juros, multa e demais encargos fiscais, resultará no aumento abusivo dessa penalidade, tornando-a ainda mais impagável e, considerando que não dispõe de recursos suficientes para arcar com os valores atuais dessas multas, a aplicação de tais incidências tornará ainda mais inviável que disponha de tais recursos financeiros.
