O autuado pela infração ambiental do artigo 50 do Decreto 6.514/08 ajuizou a ação pelo procedimento comum em face do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA objetivando a anulação do auto de infração ambiental e do embargo da área.
Isso porque, contra o auto da ação anulatória foi lavrado o auto de infração ambiental em razão de ter desmatado floresta amazônica que, para o IBAMA, seria objeto de especial preservação, tendo constado como nomra infringida o artigo 50 do Decreto 6.514/08, assim redigido:
Art. 50. Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação, sem autoraização ou licença da autoraidade ambiental competente:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração.
O autor da ação anulatória argumentou que o fundamento legal utilizado para a lavratura do auto de infração é inadequado, tendo em vista que não há norma legal definindo a área desmatada como objeto de especial preservação.
O IBAMA apresentou contestação aduzindo que o correto enquadramento da infração, haja vista a floresta amazônica ser objeto de especial preservação em sua totalidade.
Contudo, em acertada sentença, o Juiz reconheceu a nulidade do auto de infração ambiental porque a Floresta Amazônica não é de especial preservação e, portanto, o enquadramento da infração no artigo 50 do Decreto 6.515/08 é equivocado.
É que a floresta nativa desmatada pelo autor da ação, de fato, não é objeto de especial preservação nos termos da legislação ambiental.
Inclusive, o § 2º do artigo 50 do Decreto 6.514/08 dispõe que para os fins deste artigo, são consideradas de especial preservação as florestas e demais formas de vegetação nativa que tenham regime jurídico próprio e especial de conservação ou preservação definido pela legislação.
Ou seja, a intenção do legislador é punir com maior severidade aquele que desmata áreas especificamente definidas em lei como de especial preservação, aquelas com regime jurídico próprio e especial de conservação.
Nosso comentário
Não se pode considerar a Floresta Amazônica objeto de especial preservação apenas porque o Constituinte de 1988 previu a proteção de tal bioma.
A Constituição Federal, em seu art. 225, regulamenta a proteção dispensada ao meio ambiente, inclusive dando ao legislador infraconstitucional a incumbência de definir, em todas as Unidades da Federação, espaços territoriais a serem especialmente protegidos a fim de assegurar a efetividade do direito ao meio a mbiente ecologicamente equilibrado.
Entende-se que espaço ambiental é um conceito amplo, qu e engloba todas as áreas definidas pelo ordenamento jurídico como necessitadas de um regime jurídico específico de proteção e conservação.
Ora. Não tem plausibilidade jurídica eventual argumentação de que toda a Floresta Amazônica deveria ser considerada um espaço especialmente protegi do nos termos do art. 225, § 1º, III da CF.
Tais espaços são definidos de forma específica, para que a exploração econômica dos mesmos, bem como qualquer forma de supressão de vegetação destes se dê de forma excepcionalíssima, observado o caso concreto, a necessidade do empreendimento e os potenciais danos ao meio ambiente.
Logo, é descabido incluir todo o bioma amazônico em tal categoria, posto que não é todo e qualquer pedaço de terra na região da Amazônia brasileira que deve ser tão rigorosamente preserv ado, mas somente aqueles de extrema relevância ambiental, cultural ou histórica.
Não fosse assim, o Código Florestal não se preocuparia em estabelecer áreas de Reserva Legal na Amazônia ou mesmo APPs, nem a legislação específica estabeleceria Unidades de Conservação, pois todo o bioma já seria área de excepcional preservação!
Pela interpretação sistemática da legislação pátria, vê-se que a intenção do legislador não foi, em nenhum momento, dar à praticamente metade do território nacional o status de espaço especialmente preservado, mas apenas às áreas territoriais de importância ímpar, como reservas indígenas ou parques nacionais.
Corroborando tal interpretação, vale lembrar a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 3540/DF.
Embora não tenha sido instado a se manifestar especificamente sobre o conceito discutido na sentença comentada, a decisão da Corte Suprema já traz em si o pressuposto de que espaços especialmente protegidos são áreas especificamente destinadas em lei como tal, e não a Amazônia, genericamente, em sua totalidade.
Portanto, é evidente que não é toda a Floresta Amazônica brasileira que se enquadra como “espaço especialmente protegido”, posto que, à evidência, não é toda ela que se encaixa em regime jurídico especial de proteção.
Dito de outra forma, somente as áreas definidas na legislação, como as Unidades de Conservação, regulamentadas pelo regime especial da Lei 9.985, as APPs, reguladas de forma específica nos arts. 7º ao 9º do Código Florestal, e assim por diante, é que são de especial preservação.
Ora, a regulamentação do dispositivo constitucional é de que incumbe à PNMA definir os espaços a serem protegidos por regime jurídico próprio.
Exemplifica alguns tipos de áreas, deixando em aberto a possibilidade de serem criados novos tipos, mas de forma alguma possibilitando que todo um bioma possa ser definido como espaço especial de preservação.
É verdade que o legislador não definiu ainda, de forma clara, o que seria “espaço territorial especialmente protegido”, mas já delineou algumas espécies desse gênero, como as já mencionadas unidades de conservação, áreas de preservação permanente, reservas extrativistas, entre outras.
O que é totalmente descabido, absolutamente dissonante com o ordenamento jurídico e alheio à intenção do legislador constitucional é a impetuosidade em tratar toda a Floresta Amazônica brasileira como “espaço de especial preservação”.
Portanto, diante do equívoco do IBAMA em considerar que a conduta do autor da ação anulatória se enquadrava na infração do artigo 50 do Decreto 6.514/08, correta a sentença que reconheceu o erro formal que, por consequência, afastou a tipicidade da conduta.
Assim, a lógica utilizada pelo magistrado de primeiro grau se revela correta para a anulação do auto de infração ambiental, haja vista que esse, ao macular o princípio da legalidade, padece de vícios em sua origem.
Por conseguinte, conforme determinado pelo magistrado singular, também foi reconhecida a nulidade do termo de embargo ambiental em face da evidente prejudicialidade com a impropriedade apontada.
Leia a sentença que anulou o auto de infração ambiental
A principal pretensão do autor, nos presentes autos, resume-se à anulação do Auto de Infração Ambiental por meio do qual foi autuado por desmatar Floresta Amazônica, considerada como objeto de especial preservação.
A materialidade e a autoria da infração restam comprovadas, haja vista que o autor não nega ter praticado o desmatamento, que por sua vez, foi constatado pela equipe de fiscalização do IBAMA.
No caso, a equipe do IBAMA tipificou a conduta no art. 50 do Decreto 6.514/08, tendo a autuação sido motivada por dano à Floresta Amazônica, considerada objeto de especial preservação sem autorização do órgão ambiental, conforme consta registrado no auto de infração anexado aos autos.
No mencionado auto de infração consta registrado o artigo da Constituição Federal que trata das áreas consideradas Patrimônio Nacional, mas que submete sua utilização à edição de lei regulamentadora (art. 225, §4º). In verbis:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
(…) § 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
Do teor da contestação apresentada pelo IBAMA pode-se concluir que, no entendimento da autarquia, qualquer área de floresta amazônica, seja pública ou privada, é considerada objeto de especial proteção, simplesmente por situar-se dentro da Amazônia Legal, em razão da interpretação atribuída ao §4º do art. 225 da Constituição Federal. Para a autarquia ambiental, portanto, a proteção seria automática e incontinenti.
Contudo, o dispositivo vigente à época dos fatos nem mesmo fazia menção específica acerca da Floresta Amazônica ser considerada ou não objeto de especial preservação e, mais ainda, não específica a amplitude de referida preservação. Vejamos:
§Art. 50. Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação, sem autoraização ou licença da autoraidade ambiental competente:
Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração.
§ 2º Para os fins dispostos no art. 49 e no caput deste artigo, são consideradas de especial preservação as florestas e demais formas de vegetação nativa que tenham regime jurídico próprio e especial de conservação ou preservação definido pela legislação.
O dispositivo trata sobre a necessidade de regime jurídico próprio e especial de conservação, ou seja, definição, limites e contornos detalhadamente descritos exatamente na forma de lei criada exatamente para complementar o mandamento constitucional instituído no art. 225, §4º, da Constituição Federal.
A despeito da previsão constitucional de proteção especial, a própria Carta Magna submete a utilização das referidas áreas à edição de lei específica regulamentadora, ou seja, a utilização da floresta amazônica deve ser regulada por lei, entendendo-se não ser possível infração ambiental (ou qualquer outra) sem norma anterior que a defina.
Encontramos em nosso ordenamento jurídico um conjunto de normas que regulamentam o preceito constitucional, a exemplo da Lei 11.428/06 (Lei da Mata Atlântica) e da Lei 12.651/12, que estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, de áreas de preservação permanente (APPs) e da Reserva legal.
Todavia, apesar da previsão constitucional de proteção especial, não houve, até o momento, edição de norma específica para disciplinamento da Floresta Amazônica como área de proteção especial – diferente, como visto acima, do bioma Mata Atlântica. Fica claro no §2º do art. 50 do Decreto 6.514/2008, acima citado, que há uma definição do que seja especial preservação: regime jurídico próprio e especial definido em legislação.
Assim, quais áreas da Amazônia seriam objeto de especial preservação? As áreas de preservação permanente e as de Reserva legal, bem como as unidades de conservação criadas na forma da legislação, pois só essas têm regime jurídico próprio e especial.
Não há regime jurídico especial para as áreas particulares situadas na Amazônia, onde é permitido o uso alternativo do solo.
Partindo dessa análise, constatamos que nem todo o território abrangido pela Floresta Amazônica é área de proteção especial, por falta de legislação específica.
Deverão ser identificadas áreas de preservação permanente e Reserva legal – que no caso da Amazônia Legal poderá variar entre 20 e 80%, conforme art. 12, da Lei 12.654/12. Se fosse adotado entendimento diverso nenhuma área da Amazônia Legal poderia ser desmatada ou cultivada.
Dessa forma, para aferição de infração ambiental em área situada na Amazônia Legal, mister se faz a delimitação dessas áreas (preservação permanente e Reserva legal) dentro da área total do imóvel, para que, então, seja aplicada a legislação pertinente.
Nesse sentido, a legislação aplicada é a genérica, no tocante às vedações quanto às áreas de preservação permanente e Reserva legal. De fato, o regime aplicável às APPs da Amazônia é o mesmo das demais matas comuns do resto do país.
O cuidado que se deve ter com a Reserva legal na Amazônia é o mesmo cuidado que se deve ter com qualquer Reserva legal das propriedades localizadas em outras regiões. Não há regime mais ou menos gravoso só por ser floresta amazônica.
Igualmente, nas áreas de uso alternativo do solo em imóveis da Amazônia não há diferença de regime jurídico em relação às áreas de mesmo uso em relação aos imóveis fora daquela região. Isso é a prova de que não há regime jurídico próprio e especial.
Conforme já visto, caracterização da flora objeto de especial proteção não surgiu com o Decreto 6.514/08, esse conceito já existia anteriormente, tendo o Decreto a função de fixá-lo na legislação visando afastar as discussões existentes.
Essa é a função da interpretação autêntica (lei interpretativa), não inovando no mundo jurídico, mas esclarecendo situações dúbias e uniformizando o entendimento.
Essa é lição da doutrina e o que prevê nosso ordenamento jurídico, nos moldes do art. 106 do Código Tributário Nacional[1], quando determina que a lei exclusivamente interpretativa se aplica aos fatos pretéritos.
Pretende o legislador, por meio da lei de crimes Ambientais e seus regulamentos, uma punição mais severa de quem danifica floresta objeto de especial preservação.
Tanto o faz que comina multa para tal infração em valor muito superior àquela cominada para destruição de matas que não são objeto de especial proteção.
A doutrina segue o mesmo entendimento. Paulo Afonso Leme Machado[1] cita como exemplos de espaços territoriais especialmente protegidos as unidades de conservação, as áreas de preservação permanente e as reservas legais florestais, asseverando que são criadas por meio de resolução, decreto, lei ou portaria. Esse é também o entendimento de Edis Milaré[2].
Da mesma forma, José Afonso da Silva[3] afirma que a transformação dos biomas citados em patrimônio nacional visa impedir qualquer forma de internacionalização da Amazônia ou qualquer outra área.
Nesse sentido caminha a jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Federal:
CRIME CONTRA A MATA ATLÂNTICA: COMPETÊNCIA. A Turma considerou que a inclusão da Mata Atlântica no “patrimônio nacional”, a que alude o mencionado art. 225, § 4º, da CF, fez-se para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado a que a coletividade brasileira tem direito, configurando, assim, uma proteção genérica à sociedade, que também interessa à União, mas apenas genericamente, não sendo capaz, por si só, de atrair a competência da Justiça Federal (CF, art. 225, § 4º: “A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.”). Precedentes citados: RE 89.946-PR (RTJ 95/297), RE 166.943-PR (DJU de 4.9.95). (RE 300.244-SC, rel. Min. Moreira Alves, 20.11.2001, informativo 251 do STF).
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ESTAÇÃO ECOLOGICA – RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR – PATRIMÔNIO NACIONAL (CF, ART. 225, PAR.4.) – LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O CONTEUDO ECONOMICODO DIREITO DE PROPRIEDADE – DIREITO DO PROPRIETARIO A INDENIZAÇÃO – DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS PREJUIZOS DE ORDEM PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR – RE NÃO CONHECIDO.
(…) A proteção jurídica dispensada às coberturas vegetais que revestem as propriedades imobiliárias não impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites autorizados pelo Código Florestal, o adequado e racional aproveitamento econômico das árvores nelas existentes.
(…) O preceito consubstanciado no ART.225, PAR. 4., da Carta da Republica, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias a preservação ambiental.
– A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88, art. 5., XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da Republica estende-se, na abrangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel particular afetado pela ação do Poder Público esteja localizado em qualquer das áreas referidas no art. 225, PAR. 4., da Constituição. – Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: a consagração constitucional de um típico direito de terceira geração (CF, art. 225, caput). (RE 134297, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Primeira Turma, julgado em 13/06/1995, DJ 22-09-1995 PP-30597 EMENT VOL-01801-04 PP-00670)
Percebe-se, assim, não haver cabimento na interpretação dada pelo IBAMA de qualquer área da Amazônia seja objeto de especial proteção.
Por falta de norma que regulamente a Amazônia como sendo de especial proteção, serão protegidos de forma específica só os espaços assim designados em lei, como no caso da Reserva legal, da área de preservação permanente ou unidades de conservação.
Entretanto, este não foi o procedimento adotado quando da lavratura do Auto de Infração Ambiental. Não há referência quanto a áreas de preservação permanente ou de Reserva legal. Autuou-se por se danificar floresta nativa, simplesmente.
Porém, se a área desmatada estiver fora da área de Reserva legal, ou ainda, caso não seja área de preservação permanente, encontra-se por demais equivocado o Auto de Infração ora impugnado.
Ressalte-se ainda que o Estado de Direito adota como postulado basilar o Princípio da Legalidade, consagrado primariamente no art. 5º da Constituição Federal, ao determinar que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
No tocante à legalidade administrativa traduz-se na possibilidade de atuação quando exista lei que determine (atuação vinculada) ou que autorize (atuação discricionária), devendo, portanto, obedecer estritamente à lei ou os termos, condições e limites autorizados na lei.
É óbvio que este magistrado entende que a flora deva ser preservada, bem como os infratores punidos por seus atos.
Porém, a punição deve-se dar da forma correta, dentro dos princípios basilares de nosso ordenamento, primando-se pela legalidade do ato, afastando-se atos eivados de ilegalidade.
Assim, a Administração, além de não poder atuar contra a lei ou além da lei, somente pode agir segundo a lei.
Os atos praticados em desobediência a tais parâmetros são atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria administração, em consonância ao princípio da autotutela, ou pelo Poder Judiciário.
Logo, padece o Auto de Infração Ambiental de vícios em sua origem, devendo ser invalidado, pois fere o Princípio da Legalidade, já que a fundamentação utilizada para embasar a punição é inidônea.
Por consequência, também deve ser anulado o Termo de Embargo Ambiental em face da evidente prejudicialidade com a nulidade apontada.
Obviamente, a invalidação do Auto de Infração por si só não impede a administração de expedir outro, sem o vício apontado, desde que haja capitulação da conduta na norma e não tenha ocorrido a prescrição punitiva.
Tendo em vista o contexto acima exposto, indefiro a inquirição das testemunhas arroladas, conforme requerido pelo autor, haja vista ter restado prejudicada a necessidade de análise dos fundamentos suscitados no caso (condição financeira do autor e a comprovação de prática de agricultura de subsistência).
DISPOSITIVO
Pelos motivos expostos, resolvo o mérito (art. 487, I, CPC) e JULGO PROCEDENTE o pedido formulado pelo Autor em face do INSTITUTO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS, para anular o Auto de Infração e o Termo de Embargo Ambiental.
Publique-se, registre-se e intimem-se.
[1] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 21a Edição, São Paulo: Malheiros Editores, 2013, p. 168.
[2] MILARÉ, Édis. Direito ambiental. 12a Edição, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 561.
[3] Apud SILVA, Romeu Faria Thomé. Manual de direito ambiental. 12 ed. Salvador: Juspodivm, 2012 , p. 157.