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Reconvenção em Ação Anulatória de Ato Administrativo
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Na nossa prática como advogados ambientais em defesa de empreendedores e produtores rurais onde buscamos a anulação ou declaração de nulidade de autos de infração e termos de embargo ambiental por meio do Judiciário, tem sido frequente nos depararmos com reconvenções com o objetivo de reparar danos ambientais.
Funciona assim: o autuado ajuíza uma ação anulatória de ato administrativo contra o ente público que lavrou o auto de infração ou embargo ambiental, por exemplo. O autuado é o autor da ação e o ente público que realizou a autuação o réu.
Em seguida, o juiz determina a citação do réu para que apresente contestação no prazo legal de 15 dias sob pena de revelia. Após isso, o processo segue toda a instrução, incluindo, por exemplo, perícia judicial, produção de outras provas, audiência de instrução e julgamento onde poderão ser ouvidas testemunhas e colhidos os depoimentos do autor e do réu, e somente então é proferida a sentença acolhendo ou não o pedido do autor.
Ocorre que, quando da infração há um dano ambiental a ser reparado, principalmente em casos de desmatamentos irregulares ou destruição de vegetação ou floresta, quando o ente público responsável pela fiscalização e lavratura do auto de infração e embargo ambiental é citado, também oferece reconvenção contra o autor que então passa a ser considerado autor e réu ao mesmo tempo.
Ou seja, em resposta a ação anulatória, o ente público (IBAMA, ICMBio, SEMA, IMA e outros) citado para contestar, emprega a estratégia de reconvenção, buscando não apenas a improcedência da ação anulatória, mas também a condenação do autor ao ressarcimento dos danos ambientais descritos no auto de infração que se quer anular.
Embora essa prática venha se tornando cada vez mais frequente, a reconvenção em casos assim assume verdadeira forma de ação civil pública, onde o ente ambiental visa a reparação do dano ambiental causado através de uma ação autônoma dentro da própria ação anulatória e, portanto, são ritos incompatíveis.
É isso que vamos estudar neste conteúdo especial hoje: a incompatibilidade entre os ritos da ação anulatória de auto de infração e embargo ambiental e a reconvenção proposta como forma de reparação dos danos ambientais descritos no mesmo ato administrativo.
Mas antes, vamos entender um pouco mais sobre o que é reconvenção, prazos, requisitos, previsão legal e vários outros pontos fundamentais para que quando você, caro leitor, se depare com uma reconvenção, seja advogado ou próprio reconvindo, saiba o que fazer.
O que é reconvenção?
A reconvenção é um instituto processual previsto no artigo 343 do Código de Processo Civil que permite ao réu apresentar um pedido próprio contra o autor dentro da mesma ação em que está sendo demandado no momento do oferecimento da contestação, invertendo a estrutura do processo e sem necessidade de ajuizar um novo processo.
Trata-se de uma ação autônoma dentro dos mesmos autos que traz um fato novo estranho ao processo primitivo, mas conexo com a causa de pedir da demanda principal ou com o fundamento da defesa.
A reconvenção tem natureza jurídica de ação e é autônoma em relação à demanda principal. Desse modo, a ação principal pode ser extinta, com ou sem resolução de mérito, podendo o mesmo ocorrer com a reconvenção, sem que o destino de uma das demandas condicione o da outra (art. 343, § 2º, do CPC/2015).
Dito de outra forma, a renúncia ao direito que se funda a ação principal não obsta o prosseguimento da reconvenção, considerando se tratar de ações autônomas, ainda que dentro de um mesmo processo.
Para não pairar dúvidas entre os termos empregados nas ações onde é proposta reconvenção à ação principal, resumimos:
Antes de prosseguir, vale lembrar que na reconvenção também são devidas as custas e despesas processuais que devem ser recolhidas pelo reconvinte (réu da ação principal) no momento de sua apresentação, que é, repita-se, junto com a contestação.
Onde está prevista a reconvenção?
A previsão legal da reconvenção está contida no art. 343 do CPC, o qual viabiliza ao réu o manejo, na contestação, de reconvenção destinada à manifestação de pretensão própria, conexa com a ação principal ou com fundamento de defesa.
Observe-se que a reconvenção se submete à mesma disciplina destinada à petição inicial, havendo inclusive a possibilidade de emenda à reconvenção, nos termos da norma inserta no art. 321, do Código de Processo Civil, ocasião em que o reconvindo (autor da ação da principal) será apenas intimado para se manifestar acerca da reconvenção (art. 343, § 1º, CPC).
O CPC também autoriza que a reconvenção seja proposta contra autor e terceiro (art. 343, § 3º, CPC), nestes casos em que a reconvenção se voltar contra o autor (agora réu) em litisconsórcio com terceiro, este último deverá ser “citado” para apresentar resposta (art. 238 do CPC). Já o autor será apenas intimado.
A reconvenção deve, portanto, atender aos requisitos inerentes à petição inicial, demandando a presença das condições da ação e dos pressupostos processuais específicos para seu processamento, e pode ser proposta independente da apresentação de contestação, mas se esta for apresentada, deverá ser formulada na mesma petição.
Art. 343. Na contestação, é lícito ao réu propor reconvenção para manifestar pretensão própria, conexa com a ação principal ou com o fundamento da defesa.
§ 1º Proposta a reconvenção, o autor será intimado, na pessoa de seu advogado, para apresentar resposta no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 2º A desistência da ação ou a ocorrência de causa extintiva que impeça o exame de seu mérito não obsta ao prosseguimento do processo quanto à reconvenção.
§ 3º A reconvenção pode ser proposta contra o autor e terceiro.
§ 4º A reconvenção pode ser proposta pelo réu em litisconsórcio com terceiro.
§ 5º Se o autor for substituto processual, o reconvinte deverá afirmar ser titular de direito em face do substituído, e a reconvenção deverá ser proposta em face do autor, também na qualidade de substituto processual.
§ 6º O réu pode propor reconvenção independentemente de oferecer contestação.
A reconvenção na Instrução Normativa 19, de 2 de junho de 2023
A Instrução Normativa 19, de 2 de junho de 2023 que regulamenta o processo administrativo para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente expressamente prevê a propositura de reconvenção em ação anulatória de auto de infração e embargo ambiental.
Não só em razão da dessa expressa previsão legal, que é de 2023, já havia um movimento muito forte das procuradorias federais (IBAMA e ICMBio) na apresentação de reconvenção junto com a contestação à ação anulatória de ato administrativo.
Com essa previsão emanada pelo Presidente do IBAMA no ano de 2023, evidente que o número de reconvenções propostas aumentou significativamente, o que demanda severos cuidados no ajuizamento de ação anulatória de sanções por infração ambiental, sobretudo em razão dos honorários sucumbenciais a que está sujeito o autor (reconvindo).
Isso porque, embora defendemos a incompatibilidade dos ritos entre a ação anulatória e a reconvenção e haja jurisprudência favorável nesse sentido, muitos Juízos de primeira instância não apenas recebem a reconvenção como também a julgam procedente e condenam o autor (reconvindo) ao pagamento do ônus sucumbencial, enquanto a ação anulatória é julgada improcedente.
Art. 140. A propositura de demanda judicial, pelo autuado, visando à suspensão dos efeitos ou à declaração de nulidade do auto de infração, das sanções ou de outras medidas aplicadas, não impede o normal prosseguimento do processo de apuração da infração ambiental.
§ 1º No prazo para oferecimento de defesa no âmbito judicial, o Ibama poderá apresentar reconvenção, visando à reparação do dano ambiental.
Requisitos da reconvenção
A reconvenção possui natureza de ação, sendo que sua admissibilidade invoca, além da observância dos requisitos formais da petição inicial, previstos nos artigos 319 e 320 do CPC, quais sejam: a qualificação das partes; os fatos e os fundamentos jurídicos do pedido; o pedido reconvencional; o valor da causa; as provas com que o reconvinte pretende demonstrar a verdade dos fatos alegados; a indicação acerca de audiência de conciliação e o requerimento de intimação do reconvindo para apresentar contestação, sob pena de ser considerada inepta.
Além disso, a reconvenção deve ser conexa com a petição inicial ou com a contestação, bem como ser apresentada na mesma petição da contestação e observar o mesmo prazo desta; a existência de competência do juízo da petição inicial para processar e julgar a reconvenção; e a compatibilidade entre os procedimentos da petição inicial e da reconvenção.
Especificamente em relação à, conexão, vale lembrar que se trata de um instituto que decorre da identidade da causa de pedir ou pedido e torna conveniente o julgamento conjunto, não só por medida de economia processual, mas também para evitar a possibilidade de prolação de decisões contraditórias.
Assim, cabe reconvenção quando a ação principal ou o fundamento da defesa e a demanda reconvencional estiverem fundados nos mesmos fatos ou na mesma relação jurídica, houver risco de decisões conflitantes ou mesmo entrelaçamento de questões relevantes, com aproveitamento das provas.
Resumo dos requisitos da reconvenção
O recebimento da petição de reconvenção apresentada pelo réu impõe o preenchimento de alguns requisitos, assim resumidos:
Importante lembrar que ante a real natureza jurídica de ação, a mesma prerrogativa que é assegurada ao autor da demanda, de emendar ou completar a petição inicial, na forma preconizada pelo art. 321 do CPC, deve ser assegurada ao réu, na reconvenção, em observância aos princípios da economia processual e da primazia do julgamento de mérito.
Cabimento da reconvenção
A reconvenção está disciplinada dentro do título do procedimento comum do Código de Processo Civil de 2015. Ou seja, é admissível nas ações de rito comum.
Também é possível apresentar a reconvenção – mas de forma excepcional -, em algumas ações que seguem o rito do procedimento especial, a exemplo da ação monitória que possui expressa previsão no art. 702, § 6º, do CPC.
Art. 702. Independentemente de prévia segurança do juízo, o réu poderá opor, nos próprios autos, no prazo previsto no art. 701 , embargos à ação monitória. […]
§ 6º Na ação monitória admite-se a reconvenção, sendo vedado o oferecimento de reconvenção à reconvenção.
Contudo, apresentada a reconvenção na ação monitória e apresentada a contestação, o rito deve ser convertido para o comum, conforme dispõe a Súmula 292 do Superior Tribunal de Justiça – STJ.
Súmula 292/STJ: A reconvenção é cabível na ação monitória, após a conversão do procedimento em ordinário.
Já na execução de título extrajudicial, por exemplo, não será possível apresentar reconvenção, porque nele não há espaço para a inserção de novas demandas já que a sua finalidade é a satisfação do crédito constituído inviabilizando o prosseguimento da ação executiva.
Portanto, não se admite no processo executivo o oferecimento de reconvenção, pois a defesa do devedor se veicula exclusivamente nos embargos à execução, os quais não ostentam natureza condenatória, mas sim defensiva.
Reconvenção à reconvenção é possível?
Na vigência do Código de Processo Civil de 1973, admitia-se a reconvenção à reconvenção, por se tratar de medida não vedada pelo sistema processual, mas desde que a questão que justifica a propositura da reconvenção sucessiva tenha como origem a contestação ou a primeira reconvenção.
O Código de Processo Civil de 2015 não vedou o cabimento da reconvenção sucessiva, exceto na hipótese de que a questão que justifica a propositura da reconvenção sucessiva tenha surgido na contestação ou na primeira reconvenção, fato que viabilizaria que as partes solucionem integralmente o litígio que as envolve no mesmo processo e melhor atende aos princípios da eficiência e da economia processual, sem comprometimento da razoável duração do processo.
Procedimento da reconvenção
Proposta a reconvenção, o autor da ação originária (reconvindo) será intimado (não há necessidade de citação), na pessoa do seu advogado, para apresentar resposta no prazo de 15 dias, nos termos do art. 343, § 1º, do CPC.
O CPC não é expresso em relação ao momento para contestar a reconvenção, por isso, uma vez apresentada, deve o juiz proferir despacho do qual deve se atentar o advogado, porque é nele que constará se é apenas para se manifestar sobre o seu cabimento ou não; se é para contestar; ou se é para que o réu se manifeste, sendo essa última, ao nosso ver, compreendido como o momento para contestar.
Art. 343. Na contestação, é lícito ao réu propor reconvenção para manifestar pretensão própria, conexa com a ação principal ou com o fundamento da defesa.
§ 1º Proposta a reconvenção, o autor será intimado, na pessoa de seu advogado, para apresentar resposta no prazo de 15 (quinze) dias.
Incompatibilidade dos ritos entre a reconvenção e a ação anulatória
A propositura de reconvenção junto com a contestação à ação anulatória de auto de infração e embargo ambiental – o que é muito comum na prática – não se mostra correta em razão da incompatibilidade de procedimentos.
Isso porque, a ação anulatória de auto de infração ou termo de embargo ambiental tem por finalidade a declaração de nulidade de um ato administrativo eivado de vício, enquanto a reconvenção tem o seu objetivo fundado no direito ao meio ambiente equilibrado e consequente reparação dos supostos danos ambientais descritos naqueles atos administrativos.
Assim, uma vez que não há conexão entre a penalidade administrativa imposta e a responsabilidade civil por danos ambientais, afigura-se patente a incompatibilidade de ritos processuais.
Esta distinção se fundamenta na natureza autônoma das instâncias administrativa e civil, bem como nos diferentes ritos procedimentais que cada uma exige.
Enquanto a ação anulatória circula no âmbito do direito administrativo sob um procedimento comum ordinário, a reconvenção por danos ambientais envolve responsabilidade civil, regida por legislação específica, especialmente a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985) e, portanto, demanda um rito próprio e distinto.
A jurisprudência reconhece a ausência de conexão entre a ação principal (anulação do auto de infração) e a reconvenção (indenização por danos ambientais), negando, assim, a viabilidade de tratar as questões atinente a anulação de ato administrativo por infrações ambientais no contexto de uma reconvenção.
Por fim, repise-se que embora a reconvenção seja um mecanismo processual voltado à eficiência e economia processual, permitindo que o réu apresente sua demanda no contexto da mesma ação, sua aplicação é limitada por critérios de conexão e adequação procedimental.
Portanto, no caso específico de ações anulatórias de autos de infração e embargos ambientais, a tentativa de inserir, por meio de reconvenção, uma demanda por reparação de danos ambientais revela-se inapropriada e desconexa com a ação principal, configurando a sua inépcia e consequente extinção sem julgamento de mérito.
O que diz a jurisprudência
Sobre o descabimento da reconvenção em ação anulatória de auto de infração e termo de embargo ambiental, a jurisprudência é a seguinte:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE RITO ORDINÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. NÃO ADMISSÃO. SENTENÇA MANTIDA. A reconvenção é instituto processual que tem por escopo a economia e a eficiência do processo, cuja utilização submete-se a condições de procedibilidade próprias, não sendo adequada a sua utilização em se tratando de lides que não tenham relação de conexão e que venham retardar a solução da ação originária, nos termos do que dispõe o art. 343 do CPC. Deve-se indeferir a petição inicial relativamente à reconvenção que pretende instaurar discussão totalmente destoante do objeto da ação, que inclusive demanda instrução probatória independente e mais complexa. Essa distinção a inviabilizar a pretensão reconvencional se evidencia ao se analisar o objeto da ação quanto à nulidade do ato administrativo pautado no poder de polícia, cuja sanção tem natureza administrativa, e àquela tratada na reconvenção, que objetiva condenação do infrator por danos difusos ao meio ambiente, de natureza eminentemente cível, afastando-se, destarte, qualquer possibilidade de conexão com o objeto da ação primeira ou ao fundamento da defesa. Remessa necessária a que se nega provimento. Sentença mantida.
TRF-1 – REO: 00061916820114013603, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO COSTA, Data de Julgamento: 24/03/2021, QUINTA TURMA, Data de Publicação: PJe 30/03/2021.
APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA. AMBIENTAL. IBAMA. PODER DE POLÍCIA. COMPETÊNCIA DE OUTRA ESFERA. MONTANTE DA PENA PECUNIÁRIA. OBSERVÂNCIA DAS BALIZAS LEGAIS. ADVERTÊNCIA. CASOS DE MENOR LESIVIDADE. RECONVENÇÃO. REPARAÇÃO DO DANO AO MEIO AMBIENTE. INADEQUAÇÃO PROCEDIMENTAL. […] Inexiste conexão entre a ação tendente a anular o auto de infração que aplicou penalidade administrativa e eventual ação de indenização por danos causados ao meio ambiente, por se tratarem de matérias e ritos procedimentais diversos, sendo a primeira de direito administrativo (procedimento comum ordinário), e a segunda, de responsabilidade civil ambiental, a ser postulada através de ação civil pública.
TRF-4 – AC: 50048725920174047006 PR 5004872-59.2017.4.04.7006, Relator: MARIA DE FÁTIMA FREITAS LABARRÈRE, Data de Julgamento: 04/05/2020, SEGUNDA TURMA.
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTUAÇÃO DECORRENTE DO DEPÓSITO IRREGULAR DE MADEIRA SERRADA. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO AMBIENTAL COMPETENTE. LEGITIMIDADE DA AUTUAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE RECONHECIDA ADMINISTRATIVAMENTE. MANUTENÇÃO DAS MEDIDAS CAUTELARES. PERDIMENTO DOS BENS APREENDIDOS. CABIMENTO. RECONVENÇÃO. DESCABIMENTO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.[…] Essa distinção a inviabilizar a pretensão reconvencional se evidencia ao se analisar o objeto da ação quanto à nulidade do ato administrativo pautado no poder de polícia, cuja sanção tem natureza administrativa, e àquela tratada na reconvenção, que objetiva condenação do infrator por danos difusos ao meio ambiente, de natureza eminentemente cível, afastando-se, destarte, qualquer possibilidade de conexão com o objeto da ação primeira ou ao fundamento da defesa. […]. VI Apelação parcialmente provida. Sentença reformada, em parte, tão somente, para julgar improcedente o pedido reconvencional do IBAMA, mantendo-se, no mais, o referido julgado, no ponto em que julgou improcedente o pleito formulado na inicial.
TRF-1 – AC: 00001641620184013606, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE, Data de Julgamento: 11/05/2021, 5ª Turma, Data de Publicação: PJe 17/05/2022.
Como visto, não existe conexão entre o objeto da ação que visa anular auto de infração, multa ou embargo ambiental ou até mesmo o processo administrativo, como a ação que busca a condenação do reconvindo (autor da ação principal) ao pagamento de indenização e reparação dos danos ambientais.
Portanto, não há conexão entre a ação que visa anular o auto de infração que aplica penalidades administrativas com eventual ação coletiva de responsabilização civil por violação de direito difusos e danos causados ao meio ambiente, a qual tem procedimento próprio e não pode ser usada para tumultuar a ação proposta pelo autor com objeto certo e determinado.
Conclusão
A reconvenção é um instituto do processo civil que permite a parte ré/reconvinte de uma ação judicial apresentar uma demanda em seu próprio favor contra a parte autora/reconvinda da ação.
Em outras palavras, a reconvenção é uma espécie de ação autônoma proposta pela parte ré/reconvinte, que se aproveita da mesma ação proposta pela parte autora/reconvinda para defender seus interesses, devendo ser apresentada como uma resposta à ação inicial, na qual a parte ré/reconvinte pode apresentar pedidos de natureza diversa, desde que haja uma conexão entre esses pedidos e a demanda inicial.
Assim sendo, não cabe aos órgãos ambientais propor reconvenção em ação que busca declarar a nulidade de processo administrativo, de auto de infração, embargo ou outra penalidade ambiental baseada nos mesmos fatos narrados na inicial da declaratória pelo simples fato de que não há conexão entre elas.
Se assim fosse possível, a reconvenção proposta em ação anulatória ganharia formato de ação civil pública, por meio da qual a parte ré/reconvinte poderia pleitear a reparação integral do dano ambiental, ritos evidentemente incompatíveis.
Há, portanto, manifesta distinção e ausência de conexão entre a causa de pedir da ação original (nulidade do ato administrativo que aplicou a multa, seja por descumprimento de requisitos formais ou legais) e seu pedido (anulação do auto de infração ambiental) com a causa de pedir da reconvenção (suposto dano ambiental) e seu pedido (indenização por danos ambientais).
Assim, a apresentação de reconvenção é incompatível com o rito da ação anulatória de auto de infração e embargo ambiental quando se pretender transformar essa em verdadeira ação civil pública, afigurando-se a pretensão absolutamente inviável, porque o rito e propósito privado de uma simples ação anulatória é totalmente incompatível com os propósitos difusos de uma ação civil pública – ACP.
Por fim, vale lembrar que muitos juízes acolhem e julgam procedente reconvenções em ação anulatória de ato administrativo, condenando o autor (reconvindo) na reparação de danos ambientais, pagamento de indenização e honorários advocatícios, motivo pelo qual é imprescindível que se faça a jurimetria no foro onde se pretende propor a ação anulatória de sanções por infração ambiental.
