Parecer não interrompe a prescrição no processo administrativo ambiental

Com base na Lei 9.784 de 1999, Lei Geral do Processo Administrativo Federal, entende-se que se enquadram nessa modalidade de atos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva propriamente dita todo aquele praticado de ofício pela Administração, ou por ela admitido em atendimento à solicitação do autuado, que contribui para a definição da autoria e da materialidade da infração, assim como para a aferição da correção das penalidades aplicáveis.

Inserem-se nessa categoria, por exemplo, a lavratura de auto de infração, o ato que determina (ou defere pedido de) a realização de vistorias, ou qualquer outra diligência imprescindível ao deslinde do processo, assim como a elaboração do parecer técnico instrutório.

Todavia, o parecer técnico instrutório somente se enquadra na hipótese do artigo 2º, inciso II, da Lei 9.873 de 1999, se efetivamente servir como ato que apurou a infração ambiental.

Isso, porque, a Procuradoria só deve ser chamada a emitir manifestação quando exista dúvida jurídica, cujo esclarecimento seja indispensável para decisão da Autoridade Julgadora, quer em primeiro grau, quer em instância recursal, e, efetivamente análise o processo para elucidação dos fatos que ensejaram na lavratura do auto de infração ambiental.

Embora o parecer jurídico não tenha o condão de analisar e valorar provas, ele conterá esclarecimento acerca de aspectos jurídicos envolvendo a autuação, sem o qual a Autoridade Julgadora não teria condições de decidir.

Ocorre, contudo, que o parecer jurídico somente interrompe a prescrição no processo administrativo ambiental se elaborado de forma inequívoca a auxiliar na apuração do fato, hipótese na qual poderá ser considerado como marco interruptivo da prescrição.

Parecer instrutório não interrompe a prescrição

Os pareceres destinados a solucionar questões procedimentais e jurídicas aventadas no curso do processo, via de regra não interrompem o decurso do prazo prescricional.

Tais pareceres, para interromper a prescrição, devem efetivamente apurar os fatos, conforme prevê o inciso II do artigo 2º da Lei nº 9.873/99 (por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato).

Corroborando, vale citar, a respeito, trecho da Orientação Jurídica Normativa 06/2009/PFE/IBAMA, que dá conta do entendimento acima, adotado pela CGCOB, da qual a Procuradoria Especializada do IBAMA é vinculada:

Dentre os atos (em espécie) que se enquadram na hipótese do artigo 2º, inciso II, da Lei nº 9.873 de 1999, a Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama – PFE/Ibama sempre incluiu o parecer jurídico. Mesmo com a nova sistemática inaugurada pela Instrução Normativa IBAMA nº 10 de 2012, o entendimento se manteve o mesmo. Isso, porque, na IN IBAMA nº 10 de 2012, a Procuradoria Federal só será chamada a emitir manifestação quando exista dúvida jurídica, cujo esclarecimento seja indispensável para decisão da Autoridade Julgadora, quer em primeiro grau, quer em instância recursal (artigos 8º, §2º, 79, 100, §2º, da IN IBAMA nº 10 de 2012).

Embora o parecer jurídico, nesse novo cenário, não tenha o condão de analisar e valorar provas, ele conterá esclarecimento acerca de aspectos jurídicos envolvendo a autuação, sem o qual a Autoridade Julgadora não terá condições de decidir.

Ocorre, contudo, que esse não é o entendimento da CGCOB, fato que torna obrigatória uma relativização do entendimento até então defendido no âmbito da Procuradoria Especializada.

Explica-se: a CGCOB não nega a possibilidade de o parecer jurídico interromper o prazo prescricional, mas considera que, depois do advento da IN IBAMA nº 10 de 2012, a regra geral será a não interrupção do interstício temporal pela elaboração da manifestação jurídica.

Em função da importância do tema, transcreve-se, ipsis litteris, o posicionamento jurídico da multireferida Coordenação-Geral da PGF:

Nesse contexto (da IN IBAMA nº 10 de 2012 e do artigo 121 do Decreto nº 6.514 de 2008), os pareceres jurídicos da PFE/IBAMA não denotam qualquer medida apuratória de fato, eis que se prestam para solucionar dúvidas jurídicas, questões de direito controvertidas, sendo certo que da simples circunstâncias de a autoridade competente não ter condições de julgar sem a emissão do parecer jurídico não decorre, ipso facto, a existência de aspectos de apuração do fato aptos a ensejar a interrupção da prescrição da pretensão punitiva, conquanto seja causa suficiente para a interrupção da prescrição intercorrente.

Impende elucidar que, pelo próprio propósito de revisão da Orientação Jurídica Normativa PFE/Ibama nº 06/2009, resta inviabilizada a formulação de orientação por esta Coordenação-Geral que abarque todas as situações fáticas existentes no âmbito da autarquia ambiental.

Com isso objetiva-se deixar claro que, a rigor, somente o contexto fático poderá demonstrar a existência de medidas apuratórias de fato, o que teria a aptidão para interromper a prescrição da pretensão punitiva.

Assim, em razão do próprio regramento trazido pela IN IBAMA nº 10/2012, o parecer jurídico – por não se tratar propriamente de ato que importe apuração do fato – não tem, regra geral, aptidão para interromper a prescrição da pretensão punitiva.

Contudo, não se exclui a possibilidade de existir situações nas quais o parecer jurídico realmente importe apuração do fato – o que deve ser verificado a partir do caso concreto –, com o que se admitiria, em tese, a interrupção da prescrição com fulcro no próprio art. 2º, inc. II, da Lei nº 9.873/99, e art. 22, inc. II, do decreto nº 6.514/08.

Acentue-se que a presente análise dá-se à luz da IN IBAMA nº 10/2012, o que parece ser o propósito da própria consulente (sem negrito no original).

Diante disso, é seguro dizer que a análise instrutória não interrompe o decurso do prazo prescricional quinquenal, se apenas tiver o escopo de sanear o processo administrativo.

Por fim, cumpre asseverar que o simples encaminhamento do procedimento administrativo para realização da instrução ou elaboração de parecer, por constituir mero ato de expediente que impõe a lógica procedimental, não tem, em verdade, o condão de interromper o prazo prescricional.

O que diz a jurisprudência sobre interrupção da prescrição

Corroborando o defendido, os pareceres instrutórios podem ser considerados como encaminhamentos internos e portanto, não possuem o condão de interromper a prescrição:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. IBAMA. MULTA AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR PRAZO SUPERIOR DE TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE (§ 1º DO ART. 1º DA LEI 9.873/1999. (08)

1. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, na forma da Lei nº 9783/99, art. 1o, § 1º.

2. A movimentação processual constituída de meros despachos de encaminhamentos e apresentação de relatório/voto não significa ato inequívoco apto a interromper a prescrição (art. 2º da Lei 9.873/1999). Precedentes.

3. Na hipótese dos autos, restou configurada a inércia da administração e o reconhecimento da prescrição intercorrente do procedimento administrativo. 4. Apelação não provida. A Turma, por unanimidade, negou provimento à apelação. (AC 0004075-84.2010.4.01.3810, DESEMBARGADORA FEDERAL ÂNGELA CATÃO, TRF1 – SÉTIMA TURMA, e-DJF1 DATA:28/09/2018).

De acordo com o entendimento sufragado, a juntada de votos, assim como os pareceres, não interrompem o decurso da prescrição propriamente dita, se tiver unicamente a finalidade de realçar pontos do processo.

Portanto, não se vislumbrando marcos interruptivos do prazo prescricional a partir da notificação do autuado, sem que sejam realizados, nos termos do art. 2º da Lei 9.873/1999, atos de inequívoca apuração dos fatos (inciso II), tentativas de solução consensual (inciso IV), tampouco foi proferida decisão condenatória recorrível (inciso III), o processo administrativo estará prescrito, não sendo mero parecer instrutório capaz de interromper o lastro prescricional.

Salve nosso site como favorito no seu navegador para não perder conteúdos atualizados sobre direito ambiental.