O poder de polícia não se confunde com segurança pública tampouco é prerrogativa exclusiva das entidades policiais. A fiscalização ambiental, com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, constitui exercício de poder de polícia.
Não se pode associar poder de polícia, cuja competência é fixada legalmente a partir dos parâmetros constitucionais incidentes em cada caso, com a instituição da “polícia”, à qual a Constituição atribuiu, com exclusividade, a promoção da segurança pública.
A propósito, vale lembrar algumas das inúmeras hipóteses em que o poder de polícia é exercido por órgãos ou entidades não policiais, muitas vezes das três esferas da federação: poder de polícia sanitário; poder de polícia para proteção do patrimônio público; poder de polícia de consumo; poder de polícia alfandegário; poder de polícia tributário; e, inclusive, poder de polícia para proteção do meio ambiente.
Apesar de o Código Tributário Nacional – CTN ser inaplicável ao processo administrativo sancionador ambiental, é ele quem conceitua, da melhor forma, poder de polícia.
De acordo com o art. 78 do CTN, o poder de polícia caracteriza-se como a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
O parágrafo único desse artigo complementa que se considera regular exercício do poder de polícia aquele desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Ao regular a proteção do meio ambiente, o ordenamento jurídico brasileiro conferiu a todos os entes federativos o dever-poder de polícia ambiental, que inclui tanto a competência de fiscalização, através de um sistema de compartilhamento de atribuição, como a competência de licenciamento, a qual é concentrada, mas não absoluta – atribuições que, embora, símiles, não se confundem.
Significa dizer que União, Estados e Municípios compartilham o dever de fiscalização administrativa de atividades poluidoras ou degradadoras, competência comum que se acentua nos casos de atividades e empreendimentos não licenciados, e que, independentemente do local onde a infração ambiental esteja ocorrendo, os agentes de fiscalização ambiental federal, estadual ou municipal terão o dever de agir imediatamente, a fim de obstar a infração.
Índice
Poder de polícia ambiental
O poder de polícia ambiental pode e deve ser exercido por todos os entes da Federação, pois se trata de competência comum, nos termos do artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal.
É dizer que a fiscalização das atividades nocivas ao meio ambiente concede aos agentes ambientais federais, estaduais ou municipais designados para essa atividade interesse jurídico suficiente para exercer seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado em área cuja competência seja de um município ou de um estado.
Por seu turno, a Lei Complementar 140/2011 – na qual definidas legalmente a atuação supletiva e subsidiária dos entes federativos – legitimou o exercício do poder de polícia ambiental por qualquer dos entes federativos com atribuição comum de fiscalização.
Referida Lei determina, como solução para eventual sobreposição de autuações, a prevalência do auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização.
Dessa forma, se o órgão licenciador tem conhecimento da infração, e não se omitindo no exercício dessa competência, afasta-se a possibilidade de exercício de poder de polícia pelos demais órgãos, pois se assim não fosse, haveria autêntico bis in idem nas imputações, evidente sobreposição e conflito de atribuições entre os entes federativos.
Entretanto, embora imposta uma primeira penalidade por conta de prática do ilícito ambiental, feita por um dos órgãos que concorrentemente podem exercer o poder de polícia ambiental, não fica inibida uma nova fiscalização.
E, da mesma forma, não fica inibida uma eventual segunda autuação lavrada por órgão de fiscalização ambiental diverso daquele que lavrou o primeiro auto, quando este contempla a situação de agravamento do dano em face do decurso do tempo, sem que o agente infracional tenha promovido qualquer ação reparadora.
Auto de infração ambiental e TCFA
É preciso lembrar que o auto de infração lavrado por fiscais competentes para o exercício da função goza da presunção de veracidade e legitimidade – embora não absoluta –, de modo que a sua desconstituição exige, do suposto infrator, a apresentação de substanciosos elementos de prova capazes de afastar a presunção gerada pelo documento público.
No entanto, o poder de polícia não subtrai ao agente de fiscalização a atribuição, o dever correlato de cumprimento, em sua plenitude, da legislação de regência, sobretudo no preenchimento dos requisitos para lavrar o auto de infração, como veremos detalhadamente adiante.
Além do poder de polícia para lavrar autos de infração e aplicar sanções administrativas por violação às normas de proteção do meio ambiente, cuja natureza é sancionatória e não se subsume às regras tributárias, há também aquele conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
Esse poder conferido ao IBAMA foi introduzido pela Lei 10.165/00 à Lei 6.938/81, que instituiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, espécie de tributo que não se confunde com multa administrativa e é devida por quem deu causa à fiscalização, cuja base de cálculo varia em razão do potencial de poluição e do grau de utilização de recursos naturais.
A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA é, pois, um tributo da espécie taxa, como o próprio nome sugere, que visa custear as despesas estatais com o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviço público efetivo ou potencial, decorrente da fiscalização executada pelo IBAMA.
Contudo, essa fiscalização visa a proteger o meio ambiente de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais, diferenciando-se de multas ambientais e outras sanções, estas com natureza repressiva e pedagógica, cujo objetivo é desestimular o comportamento ilícito.
