EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA VARA DE FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE…
REQUERENTE, vem, por seus procuradores regularmente constituídos, propor AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL COM PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA POR VÍCIOS INSANÁVEIS contra a REQUERIDA, o que faz com fundamento nas razões de fato e de direito a seguir expostas, e conforme custas iniciais devidamente recolhidas.
1. SÍNTESE DOS FATOS
Cuidam os autos de ação declaratória de nulidade de atos administrativos (autos de infração ambiental), lavrados por agentes vinculados à Secretaria de Estado de Meio Ambiente.
Como dito, os autos de infração ambiental foram expedidos em razão de suposto uso não autorizado de fogo, na propriedade da requerente, e por danificar vegetação nativa em estágio pioneiro, mediante emprego de fogo, em área considerada de preservação permanente (“APP”), sem autorização do órgão competente.
Pois bem. O incêndio objeto das autuações se iniciou por atitudes de terceiros, uma vez que o local do início do fogo fica às margens de rio que conta com intensa movimentação de pessoas que acessam a área, não tendo motivo para lavratura dos autos de infração ambiental.
Independentemente da imprecisão da autoridade fiscalizadora a respeito da localização do início do fogo, tão logo identificado o seu foco, a Requerente acionou a brigada de combate a incêndio da empresa e agiu no sentido para combatê-lo.
No processo administrativo anexado aos autos, resta comprovado que a Requerente atuou de forma extremamente diligente com seus diversos programas de prevenção e combate a incêndio.
Foram adotadas as medidas cabíveis para evitar incêndios e para debelar eventuais focos acidentais, não havendo que se falar em omissão ou negligência por parte da requerente, tanto é, que após intenso combate, o fogo foi controlado, mas não sem antes ter causado significativos prejuízos à Requerente.
1.1. AUSÊNCIA DE BENEFÍCIO COM A QUEIMADA E FOGO
Vale destacar, que a ocorrência de incêndio, ao forçar o corte e a colheita prematuros de cana, conduz a perdas nos índices de Toneladas de Cana por Hectare (TCH) e, de Açúcar Total Recuperável (ATR), o que impacta diretamente o volume da matéria-prima que alimenta o processo produtivo da usina, de sorte que, por óbvio, há redução no volume dos produtos finais–açúcar, etanol e energia gerada por cogeração.
Também vale destacar, que na manhã no dia seguinte ao incidente, visando colaborar com a apuração das causas do incêndio, a Requerente registrou a ocorrência perante a Delegacia de Polícia, conforme Boletim de Ocorrência, por meio do qual informou que fogo possui autoria desconhecida, e que não haveria qualquer interesse de sua parte no uso de fogo na área porque esta não estava prevista para ser colhida por meio de queima controlada.
Diante de tudo isso, fica difícil compreender como os agentes fiscalizadores da Requerida poderiam chegar à conclusão de que a Requerente teria feito uso de fogo, causando uma série de graves prejuízos a si própria.
Diante do exposto, não há como afastar a conclusão de que o auto de infração ambiental carece de motivação.
Conforme exposição a seguir, os autos de infração ambiental devem ser declarados nulos, tendo em vista que não houve motivação hábil a comprovar o liame de causalidade entre a suposta conduta imputada à Requerente e os danos, o que configura violação ao Código Florestal; e, finalmente, a majoração das multas se deu de forma absolutamente ilegal, por desrespeitar os critérios para configurar suposta reincidência.
É nesse contexto que, esgotada a via administrativa, a Requerente se viu compelida a propor a presente ação para que seja declarada a nulidade integral dos Autos de infração ambiental impugnados. Outrossim, como se verá adiante, pleiteia-se a suspensão da exigibilidade das multas em sede de tutela provisória de urgência.
2. RAZÕES PARA PROCEDÊNCIA DA DEMANDA
2.1. VIOLAÇÃO EXPRESSA AO CÓDIGO FLORESTAL DECORRENTE DO INAFASTÁVEL VÍCIO DE MOTIVAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO
Como se não bastassem os argumentos anteriormente expostos, que já são mais do que suficiente para justificar a declaração de nulidade dos autos de infração ambiental, a imputação da referida infração à Requerente carece de requisito mínimo à sua subsistência.
Isso porque, como se verá, os agentes da Requerida não motivaram os atos administrativos no sentido de efetivamente demonstrar a autoria da infração, comprovando o liame entre a alegada conduta e o dano, o que configura violação expressa ao Código Florestal.
Como cediço, a Administração Pública está vinculada ao princípio da motivação, previsto tanto na legislação estadual sobre processo administrativo, quanto na federal (artigo 2º da Lei Federal 9.784/1999[1]). Segundo tal princípio, todo ato administrativo deve ser fundamentado, justificado e plenamente embasado, especialmente quando imponha sanções, conforme ensina a melhor doutrina.[2]
Ocorre que, a despeito da necessidade de observância ao princípio da motivação, os processos administrativos se pautaram na incorreta premissa de que a Requerente deve ser responsabilizada de forma objetiva pelo incêndio porque seria a responsável pelo local.
Contudo, em nenhum momento foi trazida qualquer demonstração da autoria da suposta infração, ou seja, como a Requerente teria, por uma conduta de sua parte, dado causa ao fogo.
E nem seria possível, posto que, como já demonstrado, o fogo só pode ter se originado de fato alheio à vontade da Requerente, às margens de rio que conta com alta movimentação de pescadores e visitantes. A requerente, inclusive, sofreu uma série de prejuízos daí decorrentes.
Como já abordado, para que se configure a responsabilidade administrativa, é imperativo que exista uma conduta culpável do pretenso infrator e que esta conduta se subsuma a um tipo administrativo previamente estabelecido (responsabilidade subjetiva).
À luz do princípio da motivação, é óbvio que a existência desta conduta e o liame causal entre a efetiva conduta culposa da parte e o dano (autoria e materialidade) devem ser comprovados e demonstrados no ato administrativo sancionador.
2.2. JURISPRUDÊNCIA SOBRE RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA INFRAÇÃO AMBIENTAL
Nesse sentido, a jurisprudência pátria é pacífica, destacando-se abaixo alguns precedentes exemplificativos o E. TJSP, que demonstram a nulidade de atos administrativos que não demonstram o liame de causalidade entre a conduta e o dano:
“Ação declaratória – Pedido de anulação de auto de infração ambiental – Caráter subjetivo da infração – Necessidade da indicação do infrator e de se descrever a conduta culposa ou dolosa – Diferenciação entre responsabilidade ambiental e responsabilidade civil ambiental administrativa– Auto de infração sem a devida descrição da autoria e do nexo de causalidade – Utilização da cana queimada não configura ilícito e nem infração ambiental – Precedentes da Corte e do STJ – Recurso provido. (…) A propósito desse tema, cabe registrar – porque é oportuno – que no Estado de Minas Gerais a Advocacia-Geral do Estado, em consulta feita pela Superintendência de Controle Processual e Apoio Normativo, referente a responsabilidade administrativa ambiental, laborou substancioso parecer para concluir que a responsabilidade é subjetiva, afastando inclusive a solidariedade e a subsidiariedade, só respondendo quem pratica ato ou se omite no dever legal e quem concorre para a infração. (…) O Parecer recomenda com todas as letras que os agentes tenham muito cuidado na lavratura de Autos de Infração, com a individualização do autor e de todos os que tenham concorrido, direta e indiretamente, para a prática da infração, descrevendo-se com clareza as circunstâncias em que ocorreu o fato constitutivo da infração, especialmente as indicações de envolvidos e os aspectos desse envolvimento. Esse Parecer, é lógico, não vincula os agentes deste Estado de São Paulo, mas mostra o que já se vem decidindo nesta instância, sobretudo pela relatoria, que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva e não identificado o causador direto, não há como se dar validade e eficácia ao auto de infração.”[3]
“AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. MULTA AMBIENTAL. QUEIMA DA PALHA DA CANA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA AUTORIA IMPUTADA À EMPRESA AUTUADA. PROCEDÊNCIA. RECURSO DA AUTORA PROVIDO. PREJUDICADO O APELO DA RÉ. O ato administrativo goza, em princípio, de presunção de legitimidade e certeza. Uma vez refutado, abre-se a oportunidade de se comprovar a sua pertinência ou não, cumprindo ao agente público o ônus de provar a regularidade de seu proceder, nos termos do art. 333, II, do CPC. Diante dos elementos dos autos, que não demonstram ter sido a autora responsável pelo incêndio em plantação de cana de açúcar, ou que tenha dele se beneficiado, de rigor a procedência da ação proposta, para a desconstituição do auto de infração.”[4]
“RECURSO DE APELAÇÃO. DIREITO AMBIENTAL. ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE MULTA. QUEIMA DE PALHA DE CANA- DE-AÇÚCAR SEM AUTORIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR DANO AMBIENTAL. 1. Trata-se de ação ordinária ajuizada por usina que atua no cultivo de cana-de-açúcar pretendendo obter a anulação de três autos infracionais contra ela lavrados por ofensa à Resolução n. 48/2014 da Secretaria do Meio Ambiente. 2. Cuidando-se de responsabilidade administrativa por infração ambiental, evidenciada pela aplicação da Resolução SMA n.º 48/2014, adota-se, para o caso concreto, a teoria da responsabilidade subjetiva, na esteira do entendimento jurisprudencial do E. STJ, segundo o qual “a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano”, demonstrações estas não evidenciadas de forma cabal no caso em testilha. Sentença de improcedência do pedido reformada. Recurso provido.”[5]
2.3. VIOLAÇÃO AOS REQUISITOS DO CÓDIGO FLORESTAL QUANTO A AUTORIA DO FOGO
Caso ainda assim restasse alguma dúvida quanto à necessidade de comprovação da relação de causalidade entre conduta e infração (autoria e materialidade), esta seria definitivamente sepultada com a mera leitura dos parágrafos 3º e 4º do artigo 38 do Código Florestal:
“§3º Na apuração da responsabilidade pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares, a autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente causado.
§4º É necessário o estabelecimento de nexo causal na verificação das responsabilidades por infração pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares.”
Tais dispositivos do Código Florestal, cuja constitucionalidade foi reconhecida pelo E. STF[6], não deixam margem para interpretação: a autoridade fiscalizadora deve comprovar o liame de causalidade entre a conduta do suposto infrator e o dano efetivamente causado.
Logo, não basta a simples afirmação de que a Requerente teria feito uso de fogo ou dele se beneficiado. Afinal, não se pode anuir com um ato administrativo, ainda mais com aquele que possa vir a impor sanção, que não incorpore motivação explícita, hábil a comprovar e determinar tecnicamente a autoria da suposta infração.
A esse respeito, merece registro o artigo 50, § 1º, da Lei Federal 9.784/1999[7], que revela a prerrogativa da qual dispõe o agente público que, com o fito de atender à necessária motivação explícita, pode recorrer a pareceres e informações anteriores.
Nesse passo, os Autos de infração ambiental poderiam ter feito referência a elementos externos, como laudos e pareceres técnicos, para comprovar como teriam chegado à conclusão de que o fogo teria resultado de conduta da Requerente, o que não se verificou.
2.3.1. EQUIVOCADO ENTENDIMENTO DO ÓRGÃO AMBIENTAL
Por fim, é preciso esclarecer que, equivocadamente, os agentes da Requerida afirmam nas decisões de 1ª instância administrativa que o liame causal entre a conduta da Requerente e o incêndio estaria configurado pura e simplesmente porque a requerente é responsável legal pela propriedade.
No entanto, como visto no capítulo anterior, esse tipo de responsabilização objetiva só seria admitido no âmbito civil e, evidentemente, não é motivação suficiente para a lavratura de autos de infração.
Além disso, alega a Requerida nas decisões administrativas, de forma extremamente simplificada e inverídica, que, se o fogo se alastrou, as condições preventivas e combativas à incêndios da Requerente não teriam sido suficientes.
Todavia, tal argumentação também não pode ser aceita, pois carece de qualquer fundamento concreto que demonstre que a Requerente teria dado causa ao fogo.
Aliás, essa suposição é tão descabida que contradiz constatação expressa dos próprios agentes da Requerida, que verificaram no momento da fiscalização que os aceiros da propriedade se encontravam regulares.
Além disso, repita-se que (i) a Requerente colocou em prática no incidente em questão seu Plano de Ação de Emergência; (ii) os integrantes da brigada de combate a incêndios da propriedade passam por recorrentes treinamentos; bem como (iii) são mantidos caminhões de observação nos pontos críticos para incêndios na propriedade.
Nesse contexto, conclui-se que a Requerente não incorreu em descumprimento de suas obrigações referentes às medidas de prevenção e combate ao fogo em áreas agrícolas, não havendo que se falar, portanto, em liame de causalidade relacionado com qualquer tipo de conduta de sua parte.
Diante de tais esclarecimentos, como podem os agentes impor sanções sem se utilizarem de instrumento hábil a fundamentar a penalidade que pretenderam aplicar, lançando mão de “constatações” e afirmações vazias, contrárias a todos os elementos do caso concreto que demonstram a inexistência de responsabilidade da Requerente?
Esta patente violação ao princípio da motivação resulta, inevitavelmente, na nulidade integral dos atos administrativos ora desafiados, por carência de elemento fundamental à sua constituição válida, como dispõe o artigo 8° da já mencionada Lei Estadual 10.177/1998[8].
2.4. VÍCIO DE LEGALIDADE NA EQUIVOCADA MAJORAÇÃO DAS MULTAS POR REINCIDÊNCIA
Cabe consignar que as multas aplicadas foram majoradas ao dobro ao longo dos processos administrativos, aparentemente sob o pretexto de que teria ocorrido reincidência.
Entretanto, tal majoração ignorou as disposições normativas aplicáveis, incorrendo em vícios que resultam na nulidade dos autos de infração ambiental ou, ao menos, na invalidação da majoração, caso se entenda que as autuações não devem ser integralmente anuladas.
As multas ambientais somente podem ser agravadas em razão de reincidência quando a autuação anterior já tiver sido confirmada por decisão administrativa transitada em julgado (i.e., irrecorrível).
Também é necessário, para fazer prova de tal condição, que se junte ao processo administrativo posterior as cópias do auto de infração ambiental anterior e do respectivo julgamento que o confirmou.
Assim, ao ter majorado as multas dos Autos de infração ambiental por suposta reincidência, sem juntar aos autos cópia do auto de infração ambiental anterior e de seu respectivo julgamento, a autoridade fiscalizadora atentou contra as prescrições normativas que orientam sua atuação. Tal fato configura flagrante violação ao princípio da legalidade.
2.4.1. INAPLICABILIDADE DA REINCIDÊNCIA
A esse respeito, é óbvio que a juntada do extrato virtual do processo referente ao auto de infração ambiental utilizado para justificar a reincidência não pode ser suficiente, sob pena de ignorar determinação legal expressa no sentido de que é exigida a cópia do auto de infração ambiental anterior e da decisão administrativa que o confirmou.
Ora, se a norma que rege a atuação dos agentes fiscalizadores exige uma documentação específica para tal fim, não podem os agentes, ao arrepio da lei, escolher documentos aleatórios e ao seu bel prazer utilizá-los sem qualquer base legal. Tal atuação é manifestamente ilegal e abusiva, devendo ser coibida de pronto.
Como se não bastasse, nos procedimentos administrativos foram juntados extratos do auto de infração ambiental que supostamente justificaria a reincidência, mas este ato administrativo sequer foi encerrado por meio de decisão administrativa o confirmando, mas sim com Termo de Compromisso de Recuperação Ambiental (“TCRA”). Evidenciada, uma vez mais, a ilegalidade das majorações das multas.
Portanto, é inegável que os processos administrativos foram conduzidos de forma abusiva, em frontal atentado ao princípio da legalidade, o que implica em sua inevitável nulidade.
Requer-se, nesse sentido, a declaração de nulidade dos autos de infração impostos. Subsidiariamente, caso assim não se entenda, espera-se ao menos a fixação das multas em valores que desconsiderem a não comprovada reincidência.
3. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA INAUDITA ALTERA PARTE
Aqui, impõe-se a concessão da tutela de urgência inaudita altera parte para evitar que a Requerente sofra prejuízos diante do comportamento equivocado dos agentes da Requerida, conforme oferecimento do seguro garantia no valor total e atualizado das multas, acrescido de 30% (trinta por cento), com fundamento no artigo 9º, II e § 3º[9], da Lei Federal nº 6.830/80, com redação dada pela Lei Federal nº 13.043/14, e no artigo 848, parágrafo único[10], do CPC.
De pronto, não custa reforçar que o oferecimento de seguro garantia nos termos acima indicados é perfeitamente suficiente para que se viabilize a suspensão da exigibilidade das multas. Tal entendimento se encontra consolidado na jurisprudência do E. TJSP:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORDINÁRIA. Embargos de declaração rejeitados. Mantida a decisão que aceitou apólice de seguro fiança para garantia de multa ambiental. MULTA ADMINISTRATIVA. Possível a suspensão da exigibilidade mediante oferecimento de seguro garantia com acréscimo de 30% do valor do débito, que tenha prazo compatível com o processamento da execução e que não contenha cláusulas que dificultem o pagamento. Inteligência dos artigos 9º, II e 15, I da Lei 6.830/80. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO. [11]
Não bastasse o oferecimento de caução idônea e suficiente, encontram-se inegavelmente preenchidos os requisitos para a concessão de tutela provisória de urgência previstos no artigo 300 do CPC. São eles: (i) probabilidade do direito – fumus boni juris; e (ii) perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo – periculum in mora.
A plausibilidade do direito invocado é mais do que evidente, na medida em que as autuações ora impugnadas são absolutamente descabidas e violam os princípios da legalidade e motivação.
