EXCELENTÍSSIMO JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE
AUTORA, por meio de seus procuradores regularmente constituídos, consoante instrumento de mandato anexo, vem, respeitosamente, ajuizar AÇÃO DE CONHECIMENTO, DE NATUREZA CONSTITUTIVA NEGATIVA, COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA em face do ÓRGÃO AMBIENTAL, pelos motivos de fato e de direito que, a seguir, expõe.
1. RELATO DO CASO
A autora teve lavrado pela Agência Ambiental do órgão ambiental, o Auto de Infração e Imposição de Penalidade de Multa Ambiental, pelo qual lhe foi imputada a ocorrência de queima de palha de cana-de-açúcar, causando incômodo à população devido emissão de fumaça e fuligem na atmosfera, durante o período de proibição estabelecido.
Chamou a atenção da autoridade administrativa também para o fato de que os agentes autuantes mantiveram o local dos fatos sob monitoramento ao longo de quinze dias sem que lograssem identificar o autor ou a causa do fogo.
Informou ter combatido o fogo com pessoal e equipamentos seus, e que já possuía autorização do próprio órgão ambiental para uso de queimada controlada para a colheita, quando estaria a cana-de-açúcar madura para corte, a tornar explícito que o fato não lhe interessou, nem foi por ela provocado – bem como a tornar obrigatória a aplicação de tal circunstância atenuante, caso mantido o Auto de Infração.
Frisou que além de não ter auferido proveito econômico com a cana queimada, porquanto o fogo atingiu cana em fase imprópria para corte, ter sofrido prejuízos pela queima da cana fora da época própria para colheita.
Por fim, demonstrou ser desproporcional a gradação da multa, porque aplicada em sua máxima expressão, além de fora do parâmetro estatuído em decreto, incidente à espécie por disciplinar os períodos de suspensão, proibição e permissão da queima de palha de cana no Estado.
A defesa acabou rejeitada pela autoridade. Igual sorte teve o pedido de reconsideração. Nas razões fornecidas pelo Departamento Jurídico da Ré à autoridade que decidiu em última instância administrativa, colhe-se a equivocada aplicação da responsabilidade objetiva pelo risco da atividade. Reconheceu-se a falta do nexo causal, mas se consignou: “
Os danos ambientais decorrentes do plantio de cana-de-açúcar, portanto, são imputáveis ao agente, mesmo que tenha havido caso fortuito, força maior ou atividade de terceiro.
1.1. ERRO QUANTO NA APLICAÇÃO DA RESPONSABILIDADE
Não pode tal erro de direito quanto aos pressupostos da responsabilidade ambiental de índole administrativa prevalecer. Nesta ação anulatória de multa, pretende expor que:
- O Auto de Infração Ambiental é nulo por atribuir responsabilidade pela “ocorrência de queima”, em implícito reconhecimento de que não houve nexo de causalidade entre ato de “prática” de queima e o fato;
- Houve desvio de finalidade em se atribuir a “ocorrência de queima”, e sem constar expressamente do Auto de Infração Ambiental, ter o órgão ambiental justificado a autuação por suposto proveito econômico com a colheita da cana queimada;
- O ato administrativo é nulo, ademais, por não se ter indicado a área da infração em hectares, limitando-se a descrever o nome e fornecer as coordenadas do imóvel rural onde teria ocorrido;
- O incêndio que ocorreu não teve pertinência com a atividade empresária. Ao invés de ter se tratado de uso de fogo para fins agrícolas, na verdade acarretou prejuízo, pois a queimada está sim pertinente à agricultura estava programada;
- A autora já era signatária do Protocolo Agroambiental, acordo que antecipava o fim do uso de fogo na cultura sucroalcooleira, e é empresa premiada por suas práticas de aprimoramento tecnológico, humano e socioeconômico no setor;
- A remoção da cana queimada era a conduta exigível do ponto de vista ambiental, a fim de que não se degradasse em resíduo, não tendo gerado proveito econômico;
- A multa foi imposta de forma desproporcional e irrazoável, porque arbitrada pelo máximo da escala, sem que tenham se verificado circunstâncias agravantes ou reincidência, nem se justificado a natureza da infração como “gravíssima”.
As teses aqui sustentadas, conforme se demonstrará, estão em harmonia com a Jurisprudência.
2. DA NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO
É o Auto de Infração Ambiental nulo por três motivos:
- Ter sido lavrado por “ocorrência de queima” sem se imputar diretamente à autora a prática em si do ato, reconhecendo o órgão ambiental a ausência do nexo de causalidade;
- Ter havido desvio de finalidade, pois embora do Auto não tenha constado o proveito econômico com a queima como fundamento para a autuação, ter o órgão ambiental a justificado com este argumento.
- Não se ter indicado com precisão a área onde ocorreu a suposta queima, em afronta ao art. 16 do Decreto Federal 6.514/08, frustrando-se, inclusive, a correta cominação da multa (que deve ser calculada por hectare – art. 74 da Lei Federal 9.605/98).
O Decreto Federal 6.514/08, Regulamento da Lei 9.605/98 quanto às infrações administrativas em matéria ambiental, em seu art. 95, dispõe que o processo administrativo de natureza ambiental deverá ser orientado pelos princípios da legalidade, motivação, ampla defesa e contraditório.
Da mesma forma, o art. 125 do mesmo Regulamento impõe que a decisão dos agentes deverá ser motivada com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia, consignando, em seu parágrafo único, que tal motivação deve ser explícita, clara e congruente.
2.1. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO PARA IMPUTAR A RESPONSABILIDADE
Para que a motivação do ato seja efetiva, especialmente para casos de áreas irregularmente queimadas, o art. 16, § 1º do Decreto Federal 6.514/08 estabelece que “o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade”, nos seguintes termos:
Art. 16. No caso de áreas irregularmente desmatadas ou queimadas, o agente autuante embargará quaisquer obras ou atividades nelas localizadas ou desenvolvidas, excetuando as atividades de subsistência.
§1º: O agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que deverão constar do respectivo auto de infração para posterior georreferenciamento.
Assim, a imputação de responsabilidade por uso irregular de fogo depende de comprovação, pela autoridade fiscalizadora, do nexo de causalidade entre o fogo e eventual ação do autuado, para a devida motivação dos atos na verificação das responsabilidades, sendo necessário, conforme disposição expressa contida no art. 38, §§ 3º e 4º do Código Florestal (Lei 12.651/12), a verificação da efetiva autoria da conduta.
Ou seja, deve-se comprovar que o fogo de fato foi ateado por aquele que se pretende punir. Sem a prova da autoria da queima, o ato sancionador gerador de eventual penalidade administrativa será ilegítimo e ilegal, devendo ser anulado pela autoridade competente.
Assim dispõe:
Art. 38. É proibido o uso de fogo na vegetação, exceto nas seguintes situações:
§3º. Na apuração da responsabilidade pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares, a autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente causado.
§4°. É necessário o estabelecimento de nexo causal na verificação das responsabilidades por infração pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares.
Vê-se que o Código Florestal acabou de uma vez por todas com qualquer discussão acerca da possibilidade legal de responsabilização pela utilização irregular de fogo, tanto na esfera administrativa, como na civil ou na penal.
2.2. CÓDIGO FLORESTAL EXIGE DEMONSTRAÇÃO DE NEXO ENTRE A CONDUTA E O DANO AMBIENTAL
Ao exigir expressamente a verificação do nexo de causalidade entre a conduta supostamente ilícita e a efetiva ocorrência do fogo, o art. 38, em seus §§ 3º e 4º, impõe à autoridade fiscalizadora que apure quem de fato provocou a queimada, o que não foi feito no presente caso.
No que tange especificamente à imposição de penalidades administrativas, o nexo causal referido no texto normativo corresponde diretamente à autoria do ato ilícito. Ou seja, sem a constatação da autoria o órgão ambiental estará impedido de impor qualquer penalidade por utilização irregular de fogo.
Ocorre que dada disto foi feito pelos agentes de fiscalização do órgão ambiental, por tratar-se, na verdade, de fato atípico, em que a autora foi vítima de incêndio em sua propriedade, não podendo ser considerada a autora da conduta descrita no Auto de Infração Ambiental, uma vez que o fogo não teve início em decorrência de sua conduta.
Nota-se que o Auto de Infração Ambiental carece de motivação quanto à autoria e a materialidade da conduta imputada, deixando de apresentar documentos, fotos e dados precisos das causas do incêndio, na forma como exige a legislação.
Constata-se que as inspeções que deram ao Auto o substrato fático foram feitas em intervalo de quinze dias, demasiado longo para que o órgão ambiental efetivamente apurasse a causa do incêndio. Por outro lado, a Informação Técnica do processo administrativo é extremamente vaga a respeito, deixando de apreciar as alegações da autora acerca dos fatos.
2.3. DESCRIÇÃO GENÉRICA DA CONDUTA INFRACIONAL
A descrição da conduta tal como feita pelos agentes da Ré no Relatório de Inspeção do processo administrativo denota que em momento algum o órgão ambiental imputa à Autora a prática de ato doloso ou culposo de queimar palha de cana-de-açúcar.
A conduta que o órgão ambiental aponta ter sido verificada pelos agentes de fiscalização foi a utilização de cana-de-açúcar após os incêndios ocorridos. Porém, como pode se penalizá-la de modo indireto por incêndio ao qual não deu causa?
Ocorre que do Auto de Infração não constou como motivo ou fundamento a utilização da cana queimada e suposto proveito ou benefício econômico decorrente.
O Auto de Infração Ambiental foi lavrado, isto sim, com supedâneo no mesmo Regulamento: “fica proibida a queima ao ar livre de resíduos sólidos, líquidos ou de qualquer outro material combustível, exceto mediante autorização prévia do órgão ambiental”.
Em que pese o órgão ambiental motive expressamente o ato administrativo com fulcro em certo preceito, mas o justifique, por outros documentos do processo respectivo, em preceito diverso, eiva-se a penalidade do vício de desvio de finalidade.
Torna-se patente que a Ré, não podendo imputar diretamente à autora o incêndio, valeu-se do expediente de autuá-la por este fato, mas sob o fundamento implícito de que a Autora dele se beneficiou, sem ter qualquer prova.
2.4. AUSÊNCIA DE INTERESSE EM FAZER USO DO FOGO
Conforme se exporá mais abaixo, não houve colheita, e sim remoção da cana queimada enquanto resíduo sólido a poluir a propriedade rural. De aproveitamento descabe falar, porque o incêndio trouxe, na verdade, prejuízo.
Ademais, o ato administrativo é nulo por não indicar com precisão a área da infração. Limita-se, deveras, a mencionar o nome da propriedade rural e suas coordenadas geodésicas. Mas é omisso quanto à área precisa da queima, dificultando a defesa e a própria estimativa da gravidade do fato.
Desvia-se, assim, do art. 16 do Decreto Federal 6.514/08, acima transcrito (“o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que deverão constar do respectivo auto de infração para posterior georreferenciamento”).
Ou seja, o Auto de Infração Ambiental limita-se a descrever como local da ocorrência a fazenda. As três são extensas. Não há especificação do local exato da infração, em qual das fazendas, se na divisa entre uma ou outra, tampouco indica a coordenada geodésica do local.
A falta de indicação da área exata da infração prejudica a imposição de penalidade, posto que poderia até ser possível que os fatos narrados tenham ocorrido em área não arrendada.
A ausência de provas de autoria da conduta imputada, consistente em fazer uso de fogo, implica a nulidade absoluta do Auto de Infração, impedindo a autora de exercer seu direito de defesa de forma plena, conforme a garantia prevista no art. 5º, LV da Constituição Federal, no art. 70, § 4º da Lei Federal 9.605/98, e no art. 3º da Lei Federal 9.784/99, que objetivam assegurar que os particulares tenham tratamento isonômico no deslinde de controvérsias em face da Administração Pública.
3. DA GRAVIDADE DA PENALIDADE IMPOSTA
Mesmo que não venha a ser declarada a nulidade da multa imposta, há que se apontar também para a desproporcionalidade na gradação da penalidade, desobediente dos comandos constitucionais e legais na medida em que cominada vultosa quantia a título de multa ambiental.
Primeiramente, a já apontada nulidade do Auto de Infração Ambiental pela não indicação precisa da área onde ocorreu a infração termina por maculá-lo, também, no que toca à graduação da penalidade. Reza a Lei Federal 9.605/98 quanto às infrações administrativas ao meio ambiente:
Art. 74. A multa terá por base a unidade, hectare, metro cúbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado.
A seu turno, dispõe o Decreto Federal 6.514/08, seu Regulamento em âmbito nacional:
Art. 8º A multa terá por base a unidade, hectare, metro cúbico, quilograma, metro de carvão-mdc, estéreo, metro quadrado, dúzia, estipe, cento, milheiros ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado.
Ao não precisar, em hectares, a área da infração consistente em “ocorrência de queimada”, limitando-se a mencionar o nome do imóvel rural onde ocorreu, o órgão ambiental sonegou à autora o direito ao cálculo preciso da multa, de modo proporcional à gravidade do fato, apurada esta pela extensão da área atingida.
Cumpre salientar que o órgão ambiental, bem como os demais órgãos ambientais, como a Polícia Militar Ambiental, comumente fixa em número de hectares a área de ocorrência de queima de palha de cana-de- açúcar. Esta, ademais, é uma das finalidades das inspeções que deram substrato ao Auto de Infração Ambiental.
3.1. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA NA IMPOSIÇÃO DE MULTA AMBIENTAL
Não se justifica, assim, a omissão do agente autuante em efetuar a medição da área queimada, a fim de estimar com exatidão a gravidade do fato e calcular, de forma condizente com esta, a multa simples. Não é só. O importe aplicado a título de multa ambiental é desproporcional e irrazoável também por outros fundamentos.
É dever do agente ambiental, no momento da aplicação da sanção, avaliar a conduta do suposto infrator, levando em consideração as circunstâncias atenuantes e agravantes, bem como reconhecendo, de ofício ou mediante provocação, a existência de excludentes de culpabilidade.
No caso em tela, não se vislumbra qualquer motivo para tamanha severidade na gradação da pena pecuniária, que foi imposta em sua expressão máxima ou “gravíssima”.
Tomando-se em conta o fato de que o órgão ambiental não imputa à empresa a prática de queima, reconhece expressamente a autoria do fato por terceiros, e que a conduta punida seria a mera colheita da cana-de- açúcar queimada, é evidente a desproporção da sanção ao fato.
Há abissal diferença entre aquele que provoca incêndio em canavial e a empresa proprietária da cana-de-açúcar queimada que a recolhe a fim de minimizar prejuízos e evitar a ocorrência de possíveis danos ambientais que poderiam advir da degradação em resíduo. A colheita poderia, isto sim, e quando muito, ter sido levada em conta como atenuante da pena.
De resto, inexistiu motivo para a graduação da penalidade em “gravíssima”. Consultem-se os Autos de Infração e Inspeção, e se constatara que não se descreveu reincidência, nem circunstância agravante.
O próprio órgão ambiental, na Informação Técnica que instruiu a decisão sobre a primeira defesa apresentada no processo administrativo, consignou: “não existem penalidades anteriores pelo mesmo motivo e/ou para o mesmo local.”
Deveras, nenhuma menção é feita a “I – obstar ou dificultar a fiscalização; II – deixar de comunicar de imediato a ocorrência de acidente que ponha em risco o meio ambiente; III – praticar qualquer infração durante a vigência do Plano de Emergência.”
3.2. GRAVIDADE DA CONDUTA
A mera colheita da cana-de-açúcar queimada, ainda que pudesse vir a ser considerada ato ilícito, seria conduta de mínima gravidade, ensejando a aplicação de sanção de advertência que, nos termos do art. 72 da Lei Federal 9.605/98, deve preceder à multa simples:
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º: I – advertência; II – multa simples;
§3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo:
I – advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha;
No entanto, a Ré não apenas não advertiu a autora em que pese tenha reconhecido inexistirem infrações anteriores – como qualifica a conduta de colher e utilizar a cana-de-açúcar como gravíssima, impondo sanção de multa ambiental desproporcional.
Evidencia-se, também aqui, o já apontado desvio de finalidade na imposição das sanções questionadas na presente ação. A infração classificada pela Ré como gravíssima não foi, logicamente, a mera remoção da cana-de-açúcar queimada, mas a própria queima, o que torna mais incongruente ainda a aplicação da penalidade.
A imposição da pena em sua máxima expressão, desconsiderando-se as circunstâncias e as especificidades da conduta, ofende o princípio da individualização (art. 5º XLVI da Constituição Federal). Se mantida a penalidade, não há como se admitir que seja aplicada no mesmo grau ajustado ao efetivo causador do incêndio.
3.3. ILEGALIDADE NA QUANTIFICAÇÃO DO VALOR DA MULTA AMBIENTAL
A ilegalidade na quantificação da sanção já vem sendo reconhecida pela Câmara Reservada do Meio Ambiente do E. Tribunal de Justiça, como comprova o seguinte Acórdão:
“Por outro lado, compete exclusivamente aos agentes fiscalizadores do órgão ambiental, nos estritos termos dos arts. 80, “caput”, e 81/83, do Decreto nº. 8.468/76, com a redação do Decreto nº. 39.551/94, a tipificação da infração ambiental, em gravíssima, grave ou leve, considerado o que, efetivamente, aconteceu. No caso concreto, a multa foi fixada no equivalente a 10.000 (dez mil) UFESP, devido à intensidade do dano causado ao meio ambiente, classificado pelo agente fiscalizador do órgão ambiental, no auto de inspeção, como gravíssimo, com fundamento nos arts. 81, II, 84, III, e 94, do Decreto 8.468/76, com redação do Decreto nº. 39.551/94.
Todavia, como bem ponderado pela MM. Juíza sentenciante, o valor cobrado a título de multa é desproporcional ao dano ambiental, que, na verdade, é grave e, não, gravíssimo, vez que não causou perigo ou dano à saúde pública, impondo-se a sua redução.
Portanto, tendo em vista a regra cogente do art. 74 da Lei Federal 9.605/98, a valoração das multas aqui debatidas deveria ter sido feita com base na extensão da área atingida, e não em valor idêntico para todos os casos, qualquer que tenha sido a área atingida.
Tendo em vista que não houve a devida apuração da extensão da área em zona de restrição atingida pelo incêndio, de rigor o reconhecimento da nulidade da multa aplicada.
Do contrário, há que se levar em conta o Boletim de Ocorrência do processo administrativo, dando conta de que foram queimados vários hectares de área plantada.
