Modelo de ação declaratória de nulidade de ato administrativo lavrado por uso não autorizado de fogo na propriedade, que resultou na imposição de penalidade de multa ambiental sem demonstração dos elementos da responsabilidade ambiental na esfera administrativa, na qual não cabe o emprego de teorias como do poluidor indireto e do risco integral.
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DA CAPITAL DE…
REQUERENTE, vem, por seus procuradores regularmente constituídos, cujo instrumento de mandato será juntado no prazo de 15 (quinze) dias, como permite o artigo 104, § 1º, do Código de Processo Civil (“CPC”), propor AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO – AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL com pedido de tutela provisória de urgência, inaudita altera parte com fulcro nos arts. 52, parágrafo único, 294 e 300, todos do Código de Processo Civil (“CPC”), contra REQUERIDA, pessoa jurídica de direito público, o que faz com fundamento nas razões de fato e de direito a seguir expostas, e conforme custas iniciais devidamente recolhidas.
1. OBJETO DA PRESENTE AÇÃO
Por meio da presente ação, a Requerente objetiva a anulação do Auto de Infração com imposição de penalidade de multa ambiental, lavrado em razão de suposto uso não autorizado de fogo.
Digno de nota, os mesmos fatos que embasam o auto de Infração com imposição de penalidade de multa ambiental lavrado pela Requerida também foram objeto do Auto de Infração Ambiental lavrado pela Polícia Ambiental Militar, o qual, após regular instrução administrativa, foi devidamente cancelado pela Secretaria do Meio Ambiente, que reconheceu a ausência de conduta infratora por parte da Requerente.
O que se verá é que a Requerente jamais fez uso de fogo, tratando-se de incêndio de autoria desconhecida, originado em local externo à área de atuação da Requerente, sendo próxima às margens de rio limítrofe à propriedade afetada que é notoriamente conhecido pela intensa movimentação em razão de atividades de pesca, o que configura evidente fato de terceiro.
Outrossim, em sede de tutela provisória de urgência, a Requerente postula o provimento deste D. Juízo para suspender imediatamente a exigibilidade da multa que lhe foi indevidamente imputada.
Inclusive, tal pedido está amparado na apólice de seguro garantia judicial que se encontra em fase de emissão, em valor significativamente superior à multa imposta, na forma do que dispõe o art. 848, parágrafo único[1], do CPC, e será juntada no prazo de 5 (cinco) dias úteis contados a partir da distribuição da demanda, sob pena de revogação da tutela provisória de urgência.
2. SÍNTESE DOS FATOS
Trata-se de ação declaratória de nulidade de ato administrativo lavrado pela Requerida, em razão de suposto uso não autorizado de fogo na propriedade da Requerente.
Observe-se que o auto de infração com imposição de penalidade de multa ambiental foi lavrado porque o fogo supostamente teria atingido vegetação nativa, causando incômodos à população pela emissão de fumaça e fuligem para atmosfera. Assim, com base em tal suposta conduta não comprovada, os agentes da Requerida decidiram autuar a Requerente e impor multa administrativa.
A seguir, a Requerente passa a expor o pano de fundo fático da presente demanda, mas, desde já, registra que segue anexa cópia do processo administrativo instaurado a partir da lavratura do auto de infração com imposição de penalidade de multa ambiental em questão.
Pois bem. O incêndio objeto da autuação, originou-se em local externo a área de atuação da Requerente, muito próximo às margens de rio limítrofe à propriedade, local notadamente conhecido pela intensa movimentação em razão da realização de atividades de pesca.
Além disso, a ocorrência se deu diante de condições climáticas que contribuíram para seu agravamento, em especial a umidade relativa do ar de 35%, fazendo com que fossem atingidas áreas de cultivo da fazenda, propriedade que conta com sistema de colheita mecanizada.
Tal fato e circunstâncias também podem ser constatados a partir da análise do Auto de Inspeção lavrado pela própria Requerida, que relata a existência de vegetação nativa atingida junto ao rio.
De outro lado, parte da cana da fazenda já havia sido colhida, o que fez com que áreas apenas com palhas fossem atingidas pelo fogo, evidenciando a absoluta falta de relação entre o fogo e a atividade agrícola– absoluta ausência de conduta infratora. Pergunta- se: que interesse teria a Requerente em atear fogo em áreas com cana já colhida?
A falta de relação entre o fogo e as atividades fica mais evidente quando se verifica que, mesmo no que se refere à cana que ainda estava “em pé”. O fogo, portanto, fez com que a cana tivesse de ser colhida prematuramente, o que, como se verá mais à frente, implicou em claros prejuízos à Requerente.
2.1. FATOS INCONTROVERSOS
Ainda, merece menção o fato de que a Fazenda contava com aceiros limpos, mantidos como medida de prevenção em caso de incêndio, e com a manutenção em dia, sem presença de material ou vegetação que pudesse propagar o fogo indesejável ao canavial.
Ao contrário do que foi consignado no Auto de Inspeção com a constatação do incêndio por uma das torres de vigilância da Requerente, houve o acionamento imediato de sua brigada de combate, que contou com brigadistas e com caminhões-pipa da unidade. Tal fato, inclusive, foi consignado no Boletim de Ocorrência registrado a respeito do incêndio.
Diante do exposto, resta comprovado que a Requerente atuou de forma extremamente diligente com seus diversos programas de prevenção e combate a incêndio. Foram tomadas todas as medidas cabíveis para evitar incêndios e para debelar eventuais focos acidentais.
Diante de tudo isso, fica difícil compreender como os agentes fiscalizadores da Requerida poderiam chegar à conclusão de que a Requerente teria feito uso de fogo, causando uma série de graves prejuízos a si própria e antecipação prematura da colheita.
Diante do exposto, não há como afastar a conclusão de que se tratou de incêndio de autoria desconhecida, configurando nítida hipótese de fato de terceiro, excludente de responsabilidade cuja incidência na responsabilização ambiental administrativa, como se verá, é incontestável.
Como já comprovado, o fogo se iniciou em local conhecido por ser frequentado por pescadores, sem a concorrência de qualquer conduta da Requerente que, em verdade, foi vítima do incêndio, sofrendo diversos prejuízos por sua causa e tendo adotado todas as medidas ao seu alcance no sentido de prevenir e combater o fogo.
É nesse contexto que, esgotada a via administrativa, a Requerente se viu compelida a propor a presente ação para que, com fundamento nos argumentos aduzidos adiante, seja declarada a nulidade integral do auto de infração com imposição de penalidade de multa ambiental impugnado.
Outrossim, como se verá mais a frente, pleiteia-se a suspensão da exigibilidade da multa, em sede de tutela provisória de urgência, conforme apólice de seguro- garantia a ser juntada no prazo máximo de 5 (cinco) dias úteis (sob pena de revogação da tutela provisória de urgência), contemplando o valor total e atualizado da multa indevidamente aplicada, acrescido de 30% (trinta por cento) em respeito ao art. 848, parágrafo único, do CPC.
3. AUSÊNCIA DE CONDUTA INFRATORA E OCORRÊNCIA DE FATO DE TERCEIRO
A responsabilidade em matéria ambiental tem fundamento na Constituição da República que, em seu art. 225, § 3º, estabelece que “as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Assim, há previsão de responsabilização ambiental em três esferas: civil, penal e administrativa.
No que diz respeito à responsabilidade ambiental na esfera administrativa – que é a hipótese do presente caso –, é imperativo que exista uma conduta por parte do pretenso infrator. É isso que preveem o art. 70[2] da Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal 9.605/1998), e o art. 2º[3] do Decreto Federal de Infrações Administrativas Ambientais (Decreto Federal 6.514/2008).
Considerando que o que se busca é a punição de infratores por condutas ilícitas lesivas ao meio ambiente, a responsabilidade administrativa tem natureza repressiva, estando intimamente relacionada à noção de reprovabilidade da conduta, à culpabilidade do pretenso infrator, de forma análoga ao que se dá no âmbito penal. Diferente é a responsabilidade civil, que possui índole reparatória, sendo, portanto, aplicáveis as teorias objetiva e do risco integral.
Como não poderia deixar de ser, as mais respeitadas doutrinas de Direito Ambiental sustentam a inquestionável natureza subjetiva da responsabilidade administrativa ambiental. Veja-se:
“Então, pondo em sinergia esses ensinamentos, pode-se concluir que a responsabilidade por infrações administrativas no direito ambiental é, induvidosamente, subjetiva.”[4]
Não apenas a doutrina, mas a jurisprudência (inclusive a comparada) também reconhecem a necessidade do elemento subjetivo para que possa se aplicar a alguém qualquer sanção, mesmo que esta seja administrativa, da qual as ambientais são espécies.
Isso porque, ainda que inconscientemente, percebeu-se que a culpabilidade é princípio do direito sancionador aplicável às penalidades submetidas ao regime administrativo e não somente às infligidas pelo direito penal.
É possível concluir-se que a aferição de qualquer infração administrativa ambiental exige que a administração ambiental demonstre, dentre outras características, que o infrator agiu com dolo ou culpa, matéria que diz respeito com a subjetividade do agente.
Isso significa que NÃO se está diante de uma responsabilização cuja aferição se opera de forma objetiva necessitando apenas a comprovação do nexo entre o dano e sua respectiva autoria. Mas de uma análise sobre uma infração a um dispositivo legal em que se comina uma pena.[5]
Dessa forma, é de se repelir qualquer argumentação no sentido de que a responsabilidade ambiental na esfera administrativa também seria objetiva sob o frágil argumento de que se trata de matéria ambiental, não cabendo o emprego de teorias como do poluidor indireto e do risco integral.
É certo que tais noções apenas encontram esteio no âmbito civil, não no administrativo, não podendo ser utilizadas para justificar a lavratura de autos de infração.
3.1. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA QUE É SUBJETIVA
Nesse exato sentido se consolidou a jurisprudência pátria, merecendo destaque os recentes e reiterados julgados de ambas as Turmas de Direito Público do E. STJ, especialmente os dois precedentes de relatoria do Exmo. Ministro Herman Benjamin (renomado por sua militância em prol do meio ambiente). Verbis:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARGUMENTOS SUSCITADOS NAS CONTRARRAZÕES. MANIFESTAÇÃO. DESNECESSIDADE. DANO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. CARÁTER SUBJETIVO. (…)
O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental tem caráter subjetivo, exigindo-se a demonstração de dolo ou culpa e do nexo causal entre conduta e dano. Precedentes.
Agravo interno desprovido. (…) Além disso, a decisão ora agravada está alinhada ao mais recente entendimento adotado nesta Corte, segundo o qual é subjetiva a responsabilidade administrativa ambiental, diferentemente da responsabilidade civil por danos ambientais, cujo caráter é objetivo. ‘Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.’ (REsp 1.251.697/PR, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 17/04/2012). (…)”
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DE DOLO OU CULPA. MULTA. CABIMENTO EM TESE.
Segundo o acórdão recorrido, “a responsabilidade administrativa ambiental é fundada no risco administrativo, respondendo, portanto, o transgressor das normas de proteção ao meio ambiente independentemente de culpa lato senso, como ocorre no âmbito da responsabilidade civil por danos ambientais”.
Nos termos da jurisprudência do STJ, como regra a responsabilidade administrativa ambiental apresenta caráter subjetivo, exigindo dolo ou culpa para sua configuração. Precedentes: REsp 1.401.500 Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/9/2016, AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7/10/2015, REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17/4/2012. 3. Recurso Especial parcialmente provido.”
Importante ressaltar que a jurisprudência se encontra no sentido de que a responsabilidade ambiental na esfera administrativa é subjetiva. Merecem destaque as lúcidas lições do Ilustre Des. Torres de Carvalho[6], integrante de uma das C. Câmaras Reservadas ao Meio Ambiente é um dos mais respeitados julgadores especializados em matéria ambiental.
3.2. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA POR INFRAÇÃO AMBIENTAL
Aproximando-se do caso concreto, veja-se a seguir recentes precedentes do TJSP que, com base na responsabilidade subjetiva, reconhecem que
I- não é possível atribuir responsabilidade quando não foi verificada conduta no sentido de fazer uso de fogo e a autoria for desconhecida;
II- se a propriedade atingida pelo incêndio possui sistema de colheita mecanizada (que é exatamente o caso dos autos), e o fogo causou prejuízos ao autuado, naturalmente não há interesse na realização da queima não autorizada; e
III- a presunção de legalidade do ato administrativo deve ser afastada quando não comprovada a responsabilidade pelo incêndio:
“Embargos à Execução Fiscal. Multa ambiental. Ituverava. Fazenda. AUTO DE INFRAÇÃO COM IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE DE MULTA AMBIENTAL nº … Beneficiar-se da queima da cana-de- açúcar, realizada em período de proibição e sem autorização do órgão ambiental. Resolução SMA nº 35/2010. Responsabilidade. A responsabilidade administrativa é subjetiva, não objetiva como alega o Estado. Benefício. Responsabilidade.
Não há como afirmar que a embargante foi de qualquer modo ‘beneficiada’ pela queima; ao contrário, a embargante traz prova do alegado prejuízo; demonstra que, por contrato, a cana é colhida crua e de forma mecanizada, bem como que tem investido em tecnologia de combate a incêndios nas terras que explora.
Os relatórios de inspeção atestam que o produto da queima estava sendo colhido para processamento pela usina; contudo, também indicam que na área atingida pelo fogo a cana já havia sido colhida anteriormente, o que corrobora a afirmação da embargante, no sentido de que não pretendia utilizar a queima para a colheita e processamento da cana.
A época do ano em que ocorreu o incêndio e as circunstâncias demonstradas nos autos afastam a presunção de legalidade e legitimidade do ato administrativo impugnado. Benefício não demonstrado na espécie. – Procedência. Recurso da embargante provido. Recurso do Estado desprovido.”
“MULTA AMBIENTAL. Ação anulatória. Araraquara. Queima da palha da cana- de-açúcar a menos de um quilômetro do perímetro urbano. DE nº 47.700/03, art. 4º, I. DE nº 8.468/76, art. 26. LE nº 997/76. Resolução SMA nº 30/15. Responsabilidade. Sanção. Valor. Cana de açúcar. Queima.
O cultivo da cana- de-açúcar é feito em terras de terceiro; o auto de inspeção não indica que a queima tenha sido realizada pela autora. A empresa admite ser responsável pela exploração do imóvel de terceiro, mas afirma que a colheita feita na propriedade é totalmente mecanizada, afirmação não contestada pela Requerida, e que não causou a queima.
A responsabilidade administrativa é subjetiva, como própria ao direito sancionador e reconhecido pelo STJ, e decorre da prática de ato típico; a prova produzida nos autos que é precária, não se vislumbrando nexo de causalidade mínimo entre a imputação e a conduta, sobretudo diante dos documentos apresentados pela autora. Improcedência. Recurso provido.
“ANULATÓRIA. MULTA AMBIENTAL. QUEIMA DA PALHA DE CANA DE AÇÚCAR SEM AUTORIZAÇÃO PRÉVIA. AUTORIA IMPUTADA À AUTORA. NÃO COMPROVAÇÃO. BENEFICIAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. NEXO DE CAUSALIDADE NÃO PROVADO. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO AFASTADA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA RECURSO NÃO PROVIDO.
O ato administrativo goza, em princípio, de presunção de legitimidade e certeza. Uma vez refutado, abre-se a oportunidade de se comprovar a sua pertinência ou não, cumprindo ao agente público o ônus de provar a regularidade de seu proceder, nos termos do art. 373, II, do NCPC. Diante dos elementos dos autos, que não demonstram ter sido a autora responsável pelo incêndio em plantação de cana de açúcar, ou que tenha dele se beneficiado, de rigor a procedência da ação anulatória.”
3.3. CARÁTER SUBJETIVO QUE EXIGE CONFIGURAÇÃO DE CULPA OU DOLO
As decisões acima não deixam margem para dúvidas: a responsabilidade administrativa tem caráter subjetivo, dependendo, portanto, da configuração de culpabilidade por parte do pretenso infrator, a qual obviamente é afastada pela ocorrência de fato de terceiros, como no presente caso.
Nesse sentido, doutrina[7] e jurisprudência são uníssonas no que diz respeito à necessidade de afastamento da responsabilidade administrativa ambiental em decorrência de fato de terceiro.
Em relação especificamente ao caso concreto, relembre-se que a infração equivocadamente imputada à Requerente tem relação com a suposta conduta de fazer uso de fogo sem autorização do órgão ambiental. Ocorre que, como visto, não houve qualquer conduta culpável nesse sentido por parte da Requerente.
A bem da verdade, a Requerente foi vítima de um incêndio de autoria desconhecida, que acabou por atingir áreas de lavoura, causando-lhe severos prejuízos. Como visto, o fogo se iniciou às margens de rio limítrofe à propriedade que é notoriamente conhecido pela intensa movimentação em razão de atividades de pesca, o que configura evidente fato de terceiro.
Cumpre ressaltar, ainda, que não só não houve conduta infratora por parte da Requerente, como sequer haveria interesse no uso de fogo, uma vez que a propriedade afetada conta com sistema de colheita 100% mecanizado. Ou seja, a cana é colhida crua, sem a necessidade de uso controlado do fogo como método despalhador.
