EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE
AUTORA, pessoa jurídica de direito privado, vem, respeitosamente, à presença de V. Exa., com fulcro nos arts. 52, parágrafo único[1], 294[2] e 300[3], todos do Código de Processo Civil (CPC), propor AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO com pedido de tutela provisória de urgência inaudita altera parte, contra ÓRGÃO AMBIENTAL, o que faz com fundamento nas razões de fato e de direito a seguir expostas.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Autora visa à declaração de nulidade dos atos inerentes ao Processo Administrativo Ambiental, em especial do Auto de Infração com Imposição de Penalidade de Advertência, bem como das exigências técnicas impostas por meio das autuações.
Os fundamentos que acarretam a nulidade do AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL são robustos e estão pautados em dois pilares.
O primeiro diz respeito à absoluta ausência de conduta infratora por parte da autora, ainda mais que pudesse ocasionar a lavratura dos Auto de infração ambiental e do auto de inspeção, requisito este indispensável para a configuração de eventual responsabilidade administrativa na seara ambiental.
O segundo pilar consiste na ilegalidade e ausência de motivação, proporcionalidade e razoabilidade das autuações lavradas, que violam todos os princípios e determinações constitucionais e legais que regem a atuação da Administração Pública, de forma que deve ser prontamente reconhecida a sua nulidade.
Por essas duas estruturais razões, a autora requer a concessão de tutela de urgência para suspender imediatamente
- a eficácia das decisões administrativas proferidas no âmbito dos Auto de infração ambiental e auto de inspeção e, com isso, a exigibilidade da referida multa e das exigências técnicas que lhe foram indevidamente impostas por meio das referidas autuações,
- o ato de inscrição do valor da multa em dívida ativa (Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Estaduais – “CADIN), bem como a consequente execução do débito e de toda a sorte de dificuldades e prejuízos que decorrem de tal situação, em particular a impossibilidade de renovação de Certidão Negativa de Débitos e participação em Regimes Especiais, bem como
- a lavratura de novo ato administrativo sancionador (tal como um novo AUTO DE INSPEÇÃO) relacionado ao presente caso. Tudo até a solução do mérito da demanda.
2. MÉRITO
2.1. INEXISTÊNCIA DE CONDUTA INFRATORA – NATUREZA SUBJETIVA DA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
As infrações indevidamente imputadas à Autora não guardam qualquer relação com as suas condutas em si, uma vez que a autora jamais dispôs de resíduos no Imóvel. É incontroverso que a suposta disposição inadequada de resíduos ocorreu diretamente por conduta de terceiro, o qual, por sua vez, é o único sujeito passível de sofrer sanção na esfera administrativa – o que, inclusive, já ocorreu.
Importante destacar que foi lavrado, o auto de inspeção que impôs a multa simples correspondente em razão da disposição irregular de resíduos no Imóvel, estabeleceu também a necessidade de adoção de medidas imediatas, como a limpeza do Imóvel, raspagem do solo e sucção dos resíduos líquidos acumulados no local.
Como se não bastasse, o próprio Relatório de Inspeção elaborado pelo órgão ambiental, indica a disposição de resíduos que poderiam inclusive ser oriundos da própria proprietária do Imóvel.
Contudo, o órgão ambiental, valendo-se de procedimento notadamente questionável, desconsiderou esses fatos e, desde então, vem tentando impor à autora a solução de suposto passivo que não lhe faz jus, a fim de sanar a questão.
Veja-se, a esse respeito, que o órgão ambiental, quando da apreciação das defesas e recursos administrativos, sequer sopesou o real conteúdo fático, jurídico e técnico apresentado e que, inexoravelmente, tem o condão de alterar as equivocadas conclusões alcançadas em sede administrativa.
A Autora não concorreu com qualquer conduta para a suposta disposição de resíduos no Imóvel, a qual, por sua vez, decorre de evidente FATO DE TERCEIRO. Referida constatação, por si só, já é capaz de afastar a responsabilização administrativa que a Ré tenta incessante e injustamente imputar à autora, pois, como se demonstrará a seguir, não é verdade que a responsabilidade ambiental na esfera administrativa teria natureza objetiva, como quer o órgão ambiental impor.
A responsabilidade em matéria ambiental tem fundamento na Constituição da República que, em seu art. 225, § 3º, estabelece que “as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Assim, há previsão de responsabilização ambiental em três esferas distintas: civil, penal e administrativa.
Especificamente no que diz respeito à responsabilidade ambiental na esfera administrativa, é imperativo que exista uma conduta (ação ou omissão) por parte do pretenso infrator, na forma da regra geral estabelecida na Lei de Crimes Ambientais (Lei Federal 9.605/1998, art. 70[4]) e do Decreto Federal de Infrações Administrativas Ambientais (Decreto Federal 6.514/2008, art. 2[5]).
Nesse sentido, considerando que o que se busca é a punição de infratores por condutas ilícitas lesivas ao meio ambiente, não há dúvidas de que a responsabilidade administrativa ambiental tem natureza repressiva, estando intimamente relacionada à noção de reprovabilidade da conduta, isto é, à culpabilidade do pretenso infrator, conforme a mais abalizada doutrina[6] de Direito Ambiental.
2.2. JURISPRUDÊNCIA ENTENDE QUE A RESPONSABILIDADE É SUBJETIVA
Assim, não tendo a autora contribuído, de qualquer forma, para a disposição dos resíduos em questão, é evidente que não pode ser considerada responsável. No mesmo sentido caminha a jurisprudência pátria, merecendo destaque os relevantes julgados das C. Câmaras Reservadas ao Meio Ambiente do E. Tribunal de Justiça de São Paulo, bem como do C. Superior Tribunal de Justiça (“STJ”):
“MULTA AMBIENTAL. Valinhos. Contaminação de corpo d’água com óleo asfáltico. LE nº 997/76. DE nº 8.468/76, art. 2º e 3º, V. Responsabilidade. Chuvas. Caso fortuito. (…) 2. Infração ambiental. Responsabilidade. A responsabilidade objetiva pela reparação do dano não alcança a sanção administrativa; esta depende do estabelecimento do nexo de causalidade entre a conduta do autuado, por ação direta ou indireta descrita na autuação, e o dano. (…)”
“MULTA AMBIENTAL. Araraquara. Queima da palha da cana-de-açúcar. Infração ambiental. Responsabilidade. Multa. 1. Cana de açúcar. Queima. Infração ambiental. A queima não autorizada da cana constitui infração ambiental. Hipótese em que a autuada não menciona a existência de autorização para a queima no local. 2. Responsabilidade. Não se confundem a responsabilidade civil, objetiva e independente de culpa, e a sanção administrativa, pessoal e ligada ao tipo descritivo da infração. Não comete infração nem conduta ilícita o agricultor vítima de incêndio iniciado na fazenda vizinha que foi apagado com o auxílio da brigada de incêndio da Requerente. Impossibilidade de autuar a empresa por queimar a cana, ato comissivo e intencional, se o evento decorreu de fato terceiro iniciado fora da propriedade e nãos e tornou pior pela atuação da própria autuada. Procedência. Recurso do órgão ambiental desprovido.”
“O art. 225 da Constituição Federal impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, dispondo no § 3º que ‘as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados’. No mesmo sentido vem o art. 195 da Constituição do Estado. O comando é claro: as sanções administrativas são impostas aos infratores por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente – condutas e atividades praticadas pelos infratores. Ou, em outras palavras ainda, as sanções são aplicadas a quem, pessoalmente ou por pessoa a si ligada, pratica a conduta vedada na lei ou no regulamento. (…) Não se pode confundir a responsabilidade pela infração administrativa, que é pessoal e imposta nos termos descritos na lei, com a responsabilidade pela recomposição do dano, objetiva e que decorre da propriedade ou da atividade desenvolvida.”
“AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR O DANO. (…) 9. Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano. 10. A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81, segundo o qual “sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”. (…) 12. Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo). (…)”
“PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. EXPLOSÃO DE NAVIO NA BAÍA DE PARANAGUÁ (NAVIO “VICUNA”). VAZAMENTO DE METANOL E ÓLEOS COMBUSTÍVEIS. OCORRÊNCIA DE GRAVES DANOS AMBIENTAIS. AUTUAÇÃO PELO INSTITUTO AMBIENTAL DO PARANÁ (IAP) DA EMPRESA QUE IMPORTOU O PRODUTO “METANOL”. ART. 535 DO CPC. VIOLAÇÃO. OCORRÊNCIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO PELO TRIBUNAL A QUO. QUESTÃO RELEVANTE PARA A SOLUÇÃO DA LIDE. (…) 3. Cabe esclarecer que, no Direito brasileiro e de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, proprietário ou administrador da área degradada, é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios do poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis. 4. Todavia, os presentes autos tratam de questão diversa, a saber a natureza da responsabilidade administrativa ambiental, bem como a demonstração de existência ou não de culpa, já que a controvérsia é referente ao cabimentoou não de multa administrativa. 5. Sendo assim, o STJ possui jurisprudência no sentido de que, “tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador”
(AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7.10.2015). 6. “Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano”. (REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17.4.2012). (…) 9. Recurso Especial provido.”[7]
2.3. AUSÊNCIA DE CULPABILIDADE
Como não é possível dissociar a noção de culpabilidade do infrator da responsabilização, tem-se que a responsabilidade administrativa ambiental é de caráter eminentemente subjetivo. Nesse sentido se consolidou a jurisprudência pátria, merecendo destaque os recentes e reiterados julgados que contemplam, inclusive, a pacificação da jurisprudência do E. STJ a respeito do assunto, in verbis:
“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA SUBMETIDOS AO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 2/STJ. EMBARGOS À EXECUÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO EM RAZÃO DE DANO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. (…) 3. Ocorre que, conforme assentado pela Segunda Turma no julgamento do REsp 1.251.697/PR, de minha relatoria, DJe de 17/4/2012), ‘a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano’. 4. No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma em caso análogo envolvendo as mesmas partes: ‘A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador’ (AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. p/ Acórdão Ministra Regina Helena Costa, DJe de 7/10/2015).5. Embargos de divergência providos.”
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARGUMENTOS SUSCITADOS NAS CONTRARRAZÕES. MANIFESTAÇÃO. DESNECESSIDADE. DANO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. CARÁTER SUBJETIVO. (…) 3. O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental tem caráter subjetivo, exigindo-se a demonstração de dolo ou culpa e do nexo causal entre conduta e dano. Precedentes. 4. Agravo interno desprovido. (…) Além disso, a decisão ora agravada está alinhada ao mais recente entendimento adotado nesta Corte, segundo o qual é subjetiva a responsabilidade administrativa ambiental, diferentemente da responsabilidade civil por danos ambientais, cujo caráter é objetivo. ‘Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.’ (REsp 1.251.697/PR, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 17/04/2012). (…)”
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DE DOLO OU CULPA. MULTA. CABIMENTO EM TESE. 1. Segundo o acórdão recorrido, ‘a responsabilidade administrativa ambiental é fundada no risco administrativo, respondendo, portanto, o transgressor das normas de proteção ao meio ambiente independentemente de culpa lato senso, como ocorre no âmbito da responsabilidade civil por danos ambientais’. 2. Nos termos da jurisprudência do STJ, como regra a responsabilidade administrativa ambiental apresenta caráter subjetivo, exigindo dolo ou culpa para sua configuração. Precedentes: REsp 1.401.500 Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/9/2016, AgRg no AREsp 62.584/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Rel. p/ acórdão Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 7/10/2015, REsp 1.251.697/PR, Rel. Ministro. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 17/4/2012. 3. Recurso Especial parcialmente provido.”[8]
Em sentido diametralmente oposto, o órgão ambiental utilizou racional equivocado para indeferir as defesas/recursos apresentados pela Autora e se serviu de argumentos inconsistentes e falaciosos no sentido de que a responsabilização na seara ambiental não conhece limites e se sobrepõe a todos e quaisquer princípios do Direito, por mais básicos que sejam.
2.4. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONDUTA INFRATORA
Ocorre que, ao contrário do que sustenta o órgão ambiental, a responsabilidade ambiental na esfera administrativa, além de necessitar da comprovação da conduta infratora, ainda é afastada pela ocorrência de excludentes de responsabilidade – caso fortuito, força maior e fato de terceiro -, eis que tais excludentes desconstituem o elemento subjetivo imanente à legal aplicação das sanções administrativas, impedindo a teratológica punição de quem não tenha dado causa ao que se lhe imputa, conforme resta sacramentado pela doutrina especializada.
A jurisprudência maciça, inclusive, corrobora este entendimento:
“Ação declaratória – Pedido de anulação de auto de infração ambiental – Caráter subjetivo da infração – Necessidade da indicação do infrator e de se descrever a conduta culposa ou dolosa –Diferenciação entre responsabilidade administrativa ambiental e responsabilidade civil ambiental – Auto de infração sem a devida descrição da autoria e do nexo de causalidade – Precedentes nesse sentido do STJ – Recurso improvido.”
“PROCESSUAL CIVIL – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE – IMPERTINÊNCIA – PRELIMINAR CONTIDA NAS CONTRARRAZÕES -REJEIÇÃO. O princípio da dialeticidade deve ser observado a teor do que dispõe a norma do art. 1.010, II, do Novo CPC (art. 514, II, do antigo CPC). “In casu”, observa-se das razões recursais que não há o alegado descompasso entre seu conteúdo e o contexto de análise desenvolvido pela sentença, além de restar bem verificado que o ponto fulcral do raciocínio desenvolvido na fundamentação do “decisum” sofreu os regulares questionamentos contidos nas razões do apelo, fatos que ensejam, assim, o conhecimento do recurso, devendo ser afastada tal preliminar. AÇÃO ANULATÓRIA – MULTA AMBIENTAL – DESPEJO DE ENTULHO EM ATERRO, EM DESCONFORMIDADE COM A LEI E LICENCIAMENTO AMBIENTAL PREVIAMENTE CONCEDIDO – NÃO COMPROVAÇÃO – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA INFRAÇÃO – NEXO DE CAUSALIDADE COMPROMETIDO – PROCEDÊNCIA DO FEITO – SENTENÇA MANTIDA POR SEUS FUNDAMENTOS – ART. 252 DO RITJ/SP – RECURSO NÃO PROVIDO.
Não trazendo a apelante fundamentos suficientes a modificar a sentença de primeiro grau, e ausente qualquer prova indicativa de que restou configurada a prática da infração administrativa constante do auto de infração lavrado, por não lograr a ré demonstrar que a autora efetivamente realizou o despejo de materiais para aterro (despejo de entulho) em desconformidade com a lei ou licenciamento ambiental previamente concedido, de rigor a manutenção integral da sentença que declarou nula e inexigível a penalidade aplicada, cujos fundamentos se adotam como razão de decidir na forma do art. 252 do Regimento Interno deste Tribunal.”
“Ação anulatória – Pedido de anulação de auto de infração ambiental – Caráter subjetivo da infração – Necessidade da indicação do infrator e de se descrever a conduta culposa ou dolosa –Diferenciação entre responsabilidade administrativa ambiental e responsabilidade civil ambiental – Auto de infração sem a devida descrição da autoria e do nexo de causalidade – Procedimento administrativo com vício de cerceamento de defesa – Precedentes do STJ – Ação procedente – Recurso provido.”[9]
2.5. FATO DE TERCEIRO
E é essa exatamente a hipótese ocorrida no caso em apreço, em que não houve qualquer conduta – quem dirá conduta culpável – por parte da Autora no sentido de dispor resíduos de forma irregular. O que houve foi um FATO DE TERCEIRO, materializado por suposta conduta de não observar as regras inerentes ao correto acondicionamento de resíduos, sem qualquer relação com a autora.
Desta feita, não se demonstra possível estabelecer um liame lógico entre o evento da disposição de resíduos no Imóvel e qualquer comportamento da autora. Ainda que, por hipótese, parte dos resíduos encontrados fossem oriundos de produtos fabricados pela autora e estivessem relacionados à informação constante do rótulo, estar-se-ia falando de poliol, dotado de baixa toxicidade e igualmente baixo potencial contaminante, sem efeitos potenciais adversos à saúde.
Dessa forma, não se sustentam as qualificações de nocividade e ofensividade ao meio ambiente e saúde pública, bem como a suposta inconveniência ao bem- estar público, uma vez que não houve qualquer aferição técnica nesse sentido. E quando se reconhece que a Autora sempre agiu de boa-fé, inclusive manifestando interesse em recolher e destinar resíduos meramente identificados com seu nome, que não são de sua responsabilidade, imputar sanção administrativa é algo impensável.
Portanto, diante dos incontestáveis argumentos aduzidos acima, é de rigor que se reconheça a nulidade dos Auto de infração ambiental e AUTO DE INSPEÇÃO, bem como das exigências técnicas a eles acessórias, eis que, mesmo em matéria ambiental, a natureza da responsabilidade administrativa difere das características da responsabilidade civil, não podendo a Autora ser responsabilizada administrativamente quando não houve qualquer conduta que a fizesse incorrer na suposta infração e quando se demonstra a ocorrência de excludente de responsabilidade – FATO DE TERCEIRO.
2.6. DA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, MOTIVAÇÃO, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
Ainda que não se reconhecesse a nulidade dos atos do Processo Administrativo Ambiental, em especial dos Auto de infração ambiental e AUTO DE INSPEÇÃO, e exigências técnicas a eles acessórias, o que se alega por apego ao debate, não teriam como prosperar as autuações vergastadas.
Isso porque a imputação das referidas infrações careceu de requisito mínimo à sua subsistência, já que os agentes fiscalizadores não motivaram seus atos administrativos adequadamente no sentido de comprovar a suposta conduta da Autora e as infrações impostas, em franca violação aos dispositivos que estabelecem os tipos administrativos.
Como cediço, a Administração Pública está sujeita ao princípio da motivação dos atos administrativos. O princípio é protegido por força de lei, que regula o Processo Administrativo Ambiental no âmbito da Administração Pública. Segundo o princípio da motivação, todo ato administrativo deve ser fundamentado, justificado e plenamente embasado, especialmente quando imponha sanções[10], conforme ensinam Hely Lopes Meirelles e Fábio Medina Osório.
Ocorre que, a despeito da necessidade de observância ao princípio da motivação dos atos administrativos, em nenhum momento os agentes fiscalizadores trouxeram qualquer motivação hábil a comprovar e demonstrar a autoria da suposta infração, ou seja, hábil a comprovar como a Autora teria, por uma conduta de sua parte, dado causa a tal disposição inadequada de resíduos no Imóvel.
Além disso, como já abordado, para que se configure a responsabilidade administrativa é imperativo que exista uma conduta culpável do pretenso infrator e que esta conduta se subsuma a um tipo administrativo previamente estabelecido. À luz do princípio da motivação, é óbvio que a existência desta conduta e sua subsunção (autoria) devem ser comprovadas e demonstradas no ato administrativo sancionador.
Ou seja, restam afastadas quaisquer hipóteses de correlação entre o dano e atividade econômica/resíduos sólidos encontrados no Imóvel e, portanto, em responsabilidade da Autora pela suposta disposição irregular detectada pelo órgão ambiental. E nem se argumente que os atos administrativos são dotados de presunção de veracidade. Com efeito, os atos administrativos devem ser devidamente motivados, especialmente quando sancionadores, sob pena de se incorrer em abuso de poder e desvio de finalidade.
Afinal, sem a motivação, não há falar-se em garantia de direitos fundamentais contra o arbítrio, na medida em que não há alternativas a serem exploradas pelas partes se a autoridade puder, a seu bel prazer, ditar resoluções arbitrárias e despidas da mais mínima e elementar fundamentação.
2.6.1. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO
Além disso, não se pode admitir que o órgão ambiental não se valha de notificações para estabelecer comunicação com os administrados. No caso em comento, os Auto de infração ambiental foram emitidos após a autora ter apresentado manifestação trazendo esclarecimentos consistentes e pedido de acesso à área, ainda que por liberalidade e boa-fé.
A resposta do órgão ambiental, contudo, não poderia ter sido formalizada em auto de infração, pois essa conduta desestimula a própria contribuição das empresas com informações e medidas voltadas à proteção do meio ambiente, sobretudo neste caso em que não houve qualquer conduta irregular praticada pela Autora, e desvirtua o objetivo principal de proteção ambiental e o caráter pedagógico da sanção administrativa.
Diante de tais esclarecimentos, como pôde o órgão ambiental impor sanções sem se utilizar de instrumento hábil a fundamentar a penalidade que pretendeu aplicar, valendo- se de “constatações” e afirmações vazias, contrárias a todos os elementos do caso concreto que demonstram a inexistência de responsabilidade da Autora?
Essa patente violação ao princípio da motivação resulta, inevitavelmente, na nulidade dos atos administrativos sancionadores ora desafiados, por carência de elemento fundamental à sua constituição válida, como ensina José dos Santos Carvalho Filho[11]. Nesse sentido, o E. TJSP entende pela ilegalidade de atos administrativos em que se reconhece a ausência de relação entre a conduta do autuado e a ocorrência de suposto dano ambiental:
“RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM. MEIO AMBIENTE. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. VAZAMENTO DE GÁS INFLAMÁVEL. Auto de Infração e Imposição de Penalidade de Multa AUTO DE INSPEÇÃO n°… lavrado pelo órgão ambiental em decorrência de vazamento de gás em rede de distribuição de gás canalizado. Incontroverso o vazamento de gás canalizado da Comgás em decorrência de rompimento da tubulação na execução de obra para canalização de córrego. Conjunto probatório que afasta a responsabilidade da particular pelo rompimento da tubulação. Laudo Pericial que demonstra por meio de registro fotográfico e transcrição de conversas que a máquina estava em funcionamento do lado da ponte oposto do vazamento. Vazamento efetivamente causado por terceiro que executava serviço no local. Ausente nexo causal entre a conduta da particular e o dano ambiental. Ilegalidade na Autuação e imposição de penalidade de multa. Sentença de procedência mantida. Recurso desprovido.”
Nesta linha, ainda quanto à ilegalidade das autuações lavradas, importante destacar que as sanções administrativas, inclusive as de advertência e de multa, possuem um caráter social e pedagógico que visa compelir o autuado a compreender a gravidade de sua conduta e a adotar comportamento diverso no futuro para que, assim, esteja em consonância com a legislação que incide sobre suas atividades.
2.6.2. AUSÊNCIA DE DESCUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA DO ÓRGÃO AMBIENTAL
Contudo, no caso em comento, não há conduta que demande qualquer tipo de sanção, estando comprovada a boa-fé e a proatividade, no sentido de ter tentado promover, por mera liberalidade, as medidas exigidas no AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – o que, contudo, foi coibido pelo próprio órgão ambiental – que depois se valeu da não retirada dos resíduos para imputar sanção administrativa à Autora.
Desse modo, seja pela inexistência de conduta infratora, seja pelo fato de que a autora não descumpriu qualquer de exigência do órgão ambiental, resta descabida a lavratura dos Auto de infração ambiental e AUTO DE INSPEÇÃO, considerando que tais atos administrativos estão eivados pelo vício da ilegalidade.
Assim, há que se considerar a ausência de motivação de quaisquer das autuações lavradas, em flagrante violação ao art. 2º, § único, inciso VI, da Lei Federal 9.784/1999. Odete Medauar ensina que a falta de motivação é defeito formalístico que torna o ato incapaz de se sustentar e, portanto, nulo:
“Entre os defeitos de forma, incluem-se aqueles atinentes à motivação do ato administrativo. A motivação, já se disse, consiste na enunciação dos motivos que levaram à edição do ato, referindo-se, portanto, à sua exteriorização. / Havendo exigência de motivação, a sua falta representa defeito substancial de forma, que acarreta nulidade do ato – assim, por exemplo, se a norma exige parecer circunstanciado referente a uma decisão, sua ausência acarreta nulidade dela.”[12]
No caso em análise, falta motivação por não ter havido qualquer fundamento específico sobre os motivos que embasaram a lavratura do referido ato administrativo ou sequer uma conduta que pudesse ser atribuída a. a ensejar a sua responsabilidade administrativa. Isto porque, para que a autora princípio da motivação seja atendido não basta a simples indicação dos artigos supostamente infringidos ou informações genéricas sobre os motivos que ensejaram a autuação, é necessário que sejam apontadas as razões que conduziram o agente do órgão ambiental à prática deste ato administrativo.
Assim, o que se observa deste AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – que engendrou o segundo AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL e o AUTO DE INSPEÇÃO – é a descrição de condutas e fundamentos legais genéricos, sem qualquer narrativa ou fundamento demonstrando (i) a existência de conduta da… que levou ao suposto despejo de embalagens no Imóvel e, muito menos, (iii) que a autora teria agido com culpa ou dolo ao “permitir o armazenamento e deposição de embalagens com identificação da empresa.
2.6.3. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL BASEADO EM SUPOSTO NÃO CUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA
No mais, o vício que macula o AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL acima, estende-se de forma ainda mais gravosa aos atos subsequentes, uma vez que o AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL baseia-se unicamente no fato de a autora não ter atendido a exigência técnica do Auto de Infração de Imposição de Penalidade de Advertência.
Ou seja, o órgão ambiental, não contente em lavrar um auto de infração despido de motivação e legalidade, replicou tais vícios em duas outras autuações que, repise-se, foram lavradas enquanto se discutia a legalidade da primeira. Em cenários como esse – de completa ausência de motivação a constar de auto de infração -, o E. TJSP não hesita em reconhecer a nulidade do referido ato:
“Auto de infração ambiental – Multa aplicada no seu valor máximo – Ausência de motivação – Possibilidade de se reconhecer que não se configurou a reincidência e nem as justificativas para a penalidade maior – Redução cabível – Impossibilidade, todavia, de se valorizar o montante da multa – Vício no auto que enseja a sua nulidade – Recurso provido para esse fim.”
“Ação anulatória de auto de infração ambiental – Autuação pela emissão de poluentes na atmosfera – Pedido fundamentado na incompetência do Município do Guarujá para atuação, vícios no auto de infração e multa desarrazoada – Competência do ente que está autorizado a formalizar o licenciamento ambiental – Auto desprovido dos requisitos do art. 97 do Decreto 6.514 de 2008 – Multa cujo valor foi excessivamente arbitrado – Sentença de procedência da ação pela ausência de comprovação de dano – Prova pericial acolhida – Recurso da Municipalidade – Decisão acertada – Ainda que cabível ao Município a legalidade da autuação, o Auto de Infração é omisso acerca da tipicidade e ação culposa, tudo aliado, ainda a falta de comprovação de dano – Sentença mantida – Recurso improvido. […] O Auto de Infração se limita a indicar dispositivos de tipificação conceitual. / Ao estar emitindo poluentes na atmosfera capazes de gerar incômodos à comunidade, caberia ao agente indicar as circunstâncias do tempo, como dia e hora e a constância, dizer, ainda, sobre a forma como se caracterizava essa poluição e o tipo de substância, para depois tipificar a ação como causadora do ilícito. Como é sabido, o auto de infração é o documento pelo qual inicia-se o Processo Administrativo Ambiental destinado a apuração da existência, ou não, da infração ambiental. Deve, necessariamente, ser formal e preencher requisitos previstos na norma ambiental aplicável. Em suma […] admitido o argumento do vício, e prejudicados demais argumentos de menor relevância, tem-se que o Auto de Infração é nulo, a tudo isso se aliando o que decidiu ainda a r. sentença, que reconheceu a ausência de comprovação do dano ambiental.
2.6.4. VÍCIO INCONTROVERSO NO AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL
Portanto, diante da inegável ausência de motivação, que macula a forma dos auto de infração ambiental e auto de inspeção, é inevitável que se reconheça a nulidade que os eiva, bem como das exigências técnicas a eles acessórias.
Por fim, as autuações lavradas pelo órgão ambiental atentam contra os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, diante da ausência de culpa ou relação entre a conduta da autora e o evento apurado, restando mais do que claro que a autuação apreço desrespeita os respectivos princípios constitucionais.
Não se pode olvidar, portanto, que, na esfera administrativa, a motivação e a proporcionalidade devem estar pautadas na relação entre a infração e seu real agente causador, ou seja, um juízo raso de ponderação já permite identificar a inexistência de conduta reprovável a ensejar a aplicação de qualquer penalidade que seja, quem dirá de três autos de infração a respeito de um mesmo evento.
Ou seja, não só o órgão ambiental desconsiderou os argumentos apresentados nas defesas administrativas, como lavrou novos autos de infração sem que tivesse havido novos fatos ou condutas. Evidente, portanto, a violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
Assim sendo, à luz da fundamentação aqui esposada, a nulidade dos auto de infração ambiental e do auto de inspeção é impossível de ser elidida, porquanto as autuações carecem de fundamentação hábil a motivá-las de forma adequada, em especial no que concerne à comprovação do liame de causalidade entre a conduta/resíduos e o suposto dano causado.
3. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA INAUDITA ALTERA PARTE. EVIDENTE PERICULUM IN MORA. ABSOLUTA INEXISTÊNCIA DE PERICULUM IN MORA REVERSO
Considerando todos os fortes argumentos de mérito acima trazidos, a Autora busca provimento de urgência deste MM. Juízo para suspender (i) a exigibilidade das penalidades que lhe são indevidamente imputadas, (ii) as exigências técnicas a elas acessórias, (iii) a inscrição da multa em dívida ativa com a consequente execução do débito, e (iv) a instauração/lavratura de qualquer outro processo/procedimento relacionado ao caso em tela, evitando, assim, toda a sorte de dificuldades e prejuízos que decorrem de tal situação.
Não se trata, a rigor, de antecipar os efeitos da tutela pretendida ao final da demanda com a declaração definitiva de nulidade dos atos administrativos realizados pela Ré, mas sim de obter provimento acautelatório imprescindível para assegurar a eficácia do provimento final, evitando grave prejuízo de difícil reparação à Autora e risco ao resultado útil do processo.
Afinal, a autora se veria extremamente prejudicada caso tivesse de efetuar o pagamento da multa pecuniária e, também, arcar com altíssimos e imensuráveis custos inerentes às exigências técnicas acessórias ao auto de infração ambiental e auto de inspeção, apenas para ver as inafastáveis nulidades declaradas ao final da demanda – o que, diga-se, há absoluta convicção de que ocorrerá.
Sabe-se que os pressupostos necessários à concessão de tutela provisória de urgência são o fumus boni juris (rectius “probabilidade do direito”) e o periculum in mora (rectius “perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo”), na forma do art. 300, caput, do CPC. Em relação ao requisito do fumus boni juris, este está plenamente comprovado.
Com efeito, restaram demonstrados os evidentes vícios nos auto de infração ambiental e auto de inspeção, uma vez que, a responsabilidade ambiental na esfera administrativa é subjetiva, de modo que não cabe responsabilização sem que haja conduta dotada de culpabilidade por parte do pretenso infrator e quando há ocorrência de excludente de responsabilidade – in casu, fato de terceiro.
