EXCELENTÍSSIMO (A) SENHOR (A) DOUTOR (A) JUIZ (A) DE DIREITO DA VARA CÍVEL DA COMARCA DE…
REQUERENTE, qualificação completa, vem, à presença de Vossa Excelência, propor AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA em face de ÓRGÃO AMBIENTAL que lavrou os autos de infração ambiental, pelos motivos de fato e de direito que passa a expor.
1. DOS FATOS
Inicialmente cabe destacar que a REQUERENTE é empresa que se dedica à fabricação de etanol e açúcar a partir da industrialização da cana de açúcar, para tanto possui três estabelecimentos industriais.
Igualmente, esclarece-se que a REQUERENTE não possui áreas agrícolas próprias para produção de sua matéria prima, a qual é fornecida por terceiros sob regime de fornecimento ou parceria rural, sempre mediante contratação específica.
Feita esta breve introdução sobre a atividade da REQUERENTE e o seu compromisso com a sustentabilidade na produção agroindustrial cabe voltar à atenção para os autos de infração objetos da presente demanda lavrados ainda.
A propriedade alvo da infração está localizada no=este Estado, onde foi executada a colheita mecanizada de cana de açúcar crua, e os tratos culturais foram realizados para permitir a rebrota necessária.
Todavia, antes que a cana de açúcar estivesse suficientemente madura uma das torres de vigilância da REQUERENTE observou a ocorrência de foco de queimada no local.
Imediatamente foi deslocada uma equipe de controle munida de dois caminhões pipa cujo principal objetivo foi a proteção das residências existentes no local. Devido a queimada, não houve tempo suficiente para maturação da cana de açúcar.
Uma vez controladas as chamas foram consumidos alguns talhões de cana de açúcar de forma integral, os quais foram objeto de colheita para minimização dos prejuízos, bem como atingida parte da vegetação nativa da propriedade.
Como resultado dos fatos os agentes militares de fiscalização lavraram em desfavor da REQUERENTE três autos de infração ambiental, os quais tiveram suas condutas descritas da seguinte forma que segue respectivamente:
- Dificultar a regeneração natural de vegetação exótica gramínea e arbustiva, em área de preservação permanente, sem autorização da autoridade ambiental competente mediante o uso de
- Danificar mediante uso de fogo vegetação nativa em estágio médio de regeneração, em área de especial preservação, sem autorização da autoridade ambiental
- Fazer uso de fogo em áreas agropastoris, sem autorização da autoridade ambiental
Realizado o primeiro atendimento ambiental, foram apresentados os argumentos relativos à negativa de autoria da REQUERENTE e determinada pelos julgadores que se fizesse verificação de autoria pelos agentes militares de fiscalização.
Entretanto, foi mantida a infração ambiental, bem como foram triplicadas as multas por reincidência específica sem indicação do auto de infração ambiental com trânsito em julgado que daria sustentação. Apresentadas as defesas tempestivamente (sustentou-se da seguinte forma em suma:
- a ilegalidade da majoração da multa;
- violação ao princípio da reserva legal por ter sido a sanção imposta com fundamento em Resolução;
- da ausência de autoria, relação ou benefício com a infração nos termos da Lei Federal 12.651/12;
- inexistência de dolo ou culpa da REQUERENTE;
- necessidade de processo administrativo prévio para imposição das sanções;
- ausência de prova técnica e apuração da área autuada;
- desproporcionalidade do valor da multa; e
- pela conversão da multa em serviços.
Submetido a julgamento pela Coordenadoria de Fiscalização Ambiental, houve parecer indicando que:
- o auto de infração estaria revestido de todas as formalidades legais e em conformidade com a legislação pertinente;
- que a REQUERENTE não apresentou documento técnico corroborando com suas alegações, contendo a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, recolhida;
- que não há como a multa simples ser precedida de advertência;
- que não seria possível a conversão da multa simples em prestações de serviços de melhoria ao meio ambiente;
- aponta legislação relativa à responsabilidade civil por danos ambientais; e
- que as atenuantes foram analisadas pelos agentes de conciliação, não cabendo a aplicabilidade das
Enfim, quando do recebimento da notificação de indeferimento de defesa administrativa, foi interposto tempestivamente o recurso administrativo contra as referidas decisões, reiterando as alegações de defesa que foram então analisadas pela Comissão de Julgamento de Autos de Infração Ambiental e mantidas conforme relatório final.
Foram então recebidas as notificações de indeferimento do recurso, bem como necessidade de pagamento das multas aplicadas, informando ainda que não seria mais possível a interposição de nenhum tipo de recurso administrativo, razão pela qual caso as multas não fossem pagas, o débito seria incluído em Dívida Ativa para cobrança judicial. Estes são, em suma, os fatos.
2. DO DIREITO
2.1 Da ausência da autoria ou benefício com a infração e da aplicação do art. 38 da Lei Federal nº 651/12
Na forma descrita nos fatos indicou-se claramente que a REQUERENTE não foi causadora do fogo que motivou a lavratura do auto de infração, mas que o real causador do evento é terceiro desconhecido.
Analisando a topografia do local, verifica-se que se trata de propriedade em que se faz rotineiramente a colheita mecanizada que dispensa o uso de fogo e não estava incluída entre aquelas que seriam objeto de queima prévia à colheita.
Ausente está qualquer indício de que a REQUERENTE tenha praticado ou guarde relação com a conduta, mas sim mera presunção de autoria derivada da parceria agrícola existente, sobretudo teve claros prejuízos porque não havia maturação suficiente.
Conforme indica a EMBRAPA a maturação da cana ocorre no período de 12 a 18 meses da última colheita quando o índice de maturação se entrar entre 0,85 e 1, mas no caso em voga este era inferior a 0,85 porque entre a colheita em outubro de 2018 e a realizada em 2019 transcorreram apenas 10 (dez) meses.
O argumento da ausência de autoria lastreado na ocorrência de prejuízo e necessidade de deslocamento da frente foi inicialmente reconhecido pela comissão julgadora, mas mesmo assim, restou mantida a infração por ser a RECORRENTE aquela que explora atividade rural próxima ao local da infração.
Nos moldes da Lei Federal nº 9.605/98, art. 70, só poderá ser considerado autor de infração administrativa aquele que produzir a ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, assim como prevê o art. 38 da Lei Federal 12.651/12.
Não há também nos autos qualquer indício de que o fogo tenha sido de autoria da REQUERENTE, pois a autuação ocorreu em seu desfavor apenas pela exploração comercial de cana-de- açúcar no local derivada de contrato de parceria.
Cabia ao agente de fiscalização ter identificado de fato se o foco de fogo inicial foi realmente de responsabilidade da REQUERENTE e seus colaboradores.
Fundado em simples ilações, que inclusive no caso em voga estão desprovidas de qualquer indício, o agente de fiscalização deveria ter considerado que em sede de processo administrativo sancionador vigora o princípio da verdade material.
Desta forma, incumbia ao agente público apurar com exatidão o real causador do ilícito efetivo atinente ao uso de fogo ao invés de automaticamente autuar a REQUERENTE.
Some-se ainda que a atual legislação ambiental impede a autuação derivada de uso de fogo sem a efetiva identificação do nexo de causalidade por ação ou omissão, conforme dita o art. 38, § 3º, da Lei Federal nº 12.651/12:
Art. 38. É proibido o uso de fogo na vegetação, exceto nas seguintes situações:
§ 3º Na apuração da responsabilidade pelo uso irregular do fogo em terras públicas ou particulares, a autoridade competente para fiscalização e autuação deverá comprovar o nexo de causalidade entre a ação do proprietário ou qualquer preposto e o dano efetivamente causado.
Em sede de infração administrativa ambiental o simples juízo de probabilidade utilizado para imputar infração e a sucessiva sanção não é pode ser admitido e se faz essencial a perfeita indicação da autoria e identificação da relação de causalidade com a infração, como demonstra a jurisprudência análoga:
ADMINISTRATIVO. IBAMA. APLICAÇÃO DE MULTA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. ARMAZENAMENTO DE MADEIRA PROVENIENTE DE VENDAVAL OCORRIDO NA REGIÃO. EXISTÊNCIA DE TAC. COMPROVADA BOA-FÉ. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ.
A responsabilidade é objetiva; dispensa-se portanto a comprovação de culpa, entretanto há de constatar o nexo causal entre a ação ou omissão e o dano causado, para configurar a responsabilidade. 2. A Corte de origem, com espeque no contexto fático dos autos, afastou a multa administrativa. Incidência da Súmula 7/STJ. Agravo regimental improvido” (STJ AgRg no RECURSO ESPECIAL nº 1.277.638 – SC. Rel. Min. HUMBERTO MARTINS. Jul. 07/05/2013).
Desta forma, deveria ter sido apurado o nexo de causalidade e não atribuir-se autoria apenas com fundamento na relação comercial existente.
Na forma como se deu a autuação, bastaria, por exemplo, a imputação de autoria por um desafeto da REQUERENTE e que sucessivamente a autoridade de fiscalização aceitasse suposta alegação sem qualquer investigação adicional.
Temos que em relação a responsabilidade administrativa ambiental os preceitos da responsabilidade civil ambiental prevista na Lei nº 6.938/81 não se aplicam como expõe a doutrina sobre a necessidade de identificação da autoria:
Tem-se dito no Direito Ambiental a responsabilidade por infração administrativas é objetiva, ou seja, dispensa a culpa ou o dolo do agente chegando-se ao extremo de dispensar a própria atuação do autuado, fazendo-o responder pelo fato de terceiros sem razoabilidade alguma – o que talvez o fizesse responder como garante… …Em diversas ocasiões se confunde a obrigação de reparar o dano com o pagamento de multas sobre os bens ambientais lesados, validando cobrança de multas ambientais sem que haja a comprovação de culpa e em alguns casos, até mesmo da autoria. (Eduardo Fortunato Bim. O Mito da Responsabilidade Objetiva no Direito Ambiental. In Doutrinas Essenciais do Direito Ambiental Vol. V. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, pp. 808/809. Marcações nossas).
Assim, deveria ter sido apurado o nexo causal pela demonstração de que a REQUERENTE tenha empregado o fogo por meio de seus colaboradores, mas nunca a imputação direta derivada somente do mero vínculo comercial existente, como a REQUERIDA faz de praxe e sem cumprir com o seu real papel de ente fiscalizadora.
Tal uso do poder de polícia ambiental é no mínimo temeroso e a própria disposição dos fatos no corpo do auto de infração impede extrair qualquer conclusão sobre a autoria e detalhes das circunstâncias da prática da infração imputada:
A conduta pode ser imputada à pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, que tenha concorrido, por ação ou omissão, para a prática da infração. É certo, portanto, que a responsabilização administrativa, ao contrário do que ocorre na esfera civil e analogicamente ao que se dá em âmbito penal (igualmente de índole repressiva), é absolutamente pessoal, não podendo o órgão administrativo punir uma pessoa pelo evento danoso causado por outra. (Édis Milaré. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, pp. 885. Marcações nossas).
Configura-se, verdadeira hipótese de ilegitimidade da REQUERENTE por não ser ela a efetiva responsável pela conduta infracional apurada e pela fragilidade das constatações feitas pelo agente público não há como afirmar que a conduta tenha sido gerada pela REQUERENTE, e em tais hipóteses o E. Tribunal de Justiça de São Paulo tem afastado as autuações ambientais:
AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E RESPECTIVA MULTA. PROVA DO DANO AMBIENTAL. INCERTEZA QUANTO À AUTORIA. INFRAÇÃO QUE DEIXA VESTÍGIOS. Ausência de perícia técnica ou análise laboratorial a comprovar o potencial poluidor dos efluentes. Presunção de legitimidade do ato administrativo afastada. Sentença de procedência. Recurso oficial e apelação desprovidos. (TJSP; APL 9197070-33.2004.8.26.0000; Ac. 5361057; São Paulo; Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Rel. Des. Aguilar Cortez; Julg. 25/08/2011; DJESP 09/09/2011);
A simples presunção de causalidade não basta para gerar a imputação de infrações e de sanção pecuniária conjunta, no entanto a fome de arrecadação e o descaso com aquilo que deva resultar em procedimento de fiscalização se mostrou mais intenso que a atuação com parcimônia em defesa do ambiente no intuito de identificar os responsáveis.
A obrigação de apurar a conduta era dos entes de fiscalização da REQUERIDA:
O agente, após um incêndio florestal, deve colher todas as informações para tentar descobrir se o incêndio foi criminoso ou não. Fatores como direção da propagação do fogo e objetos encontrados no local podem ser de grande utilidade para resolver o caso. (João Leonardo Mele. A Proteção do Meio Ambiente Natural: Manual de fiscalização dos recursos naturais. São Paulo: 2006, p. 200).
Por todas estas razões é que se identifica a total ilegitimidade da REQUERENTE quanto as infrações identificadas, sendo totalmente ilegítima as sanções e necessária desconstituição dos atos administrativos sancionadores correspondentes por ausência total de causalidade.
2.2.Da violação à tipicidade e à reserva legal.
Antes de penetrar propriamente na questão da violação à tipicidade e à reserva legal para aplicação da sanção pecuniária em questão cumpre fazer breve discussão a respeito da similaridade entre os regimes do direito penal e do direito administrativo sancionador ambiental.
Os ilícitos ambientais são um evento único sobre qual se debruçará uma sanção administrativa com um regime jurídico próprio, mas como se pretende demonstrar no caso das sanções administrativas as regras de direito penal se aplicam de forma subsidiária:
A mais importante e fundamental consequência da suposta unidade de ius puniendi ao Estado é a aplicação de princípios comuns ao direito penal e ao direito administrativo sancionador, reforçando-se nesse passo algumas garantias individuais. (Fábio Media Osório. Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 102.);
A Lei Federal nº 9.605/98, que traz o regime geral das infrações administrativas ambientais, justamente em seu art. 79, estabelece a possibilidade de aplicação subsidiária do direito penal.
Já o dispositivo básico da responsabilização administrativa ambiental como previsto no art. 72, da Lei Federal nº 9.605/98, prevê que as disposições penais relativas à gradação da pena criminal, constantes do próprio artigo 6º do diploma, servem para a dosimetria das sanções administrativas ambientais.
Resta muito evidente a relação próxima que o direito penal e o direito administrativo ambiental possuem no trato que dão à apuração das infrações administrativas ambientais. Vigora no direito administrativo sancionador o princípio da legalidade, como preceituam os arts. 5º, II e 37, da Constituição Federal:
Por tais motivos, a infração administrativa e a respectiva sanção devem ser criadas pelo órgão legislativo, composto por representantes da coletividade. (Rafael Munhoz de Mello. Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 132).
A partir da necessidade que as infrações e as sanções sejam previstas em lei em sentido estrito surge o princípio da tipicidade como decorrente direto da legalidade.
Pela tipicidade o comportamento proibido e a sanção a ele atrelada devem estar descritos de forma detalhada em lei para que o particular não seja surpreendido com a imposição de sanção por um comportamento que desconhecia ser proibido.
Desta forma, é imensa a fragilidade do auto de infração lavrado pelo agente público sustentado unicamente em norma infralegal que deve ser desconstituída por clara violação à tipicidade.
2.3. Da desproporcionalidade da sanção aplicada
A partir da análise dos autos verifica-se que as multa imposta de elevadíssimo valor não guardam correspondência com a conduta e suas eventuais consequências ao meio.
Não se olvide também que as multas foram triplicadas em sede de atendimento ambiental por reincidência, ato que também não deve prosperar, como se verá.
No que se refere a multa simples aplicada inicialmente, é impossível traçar a correlação entre as infrações imputadas e os sansões em razão da precariedade da descrição da conduta da REQUERENTE nos autos de infração e da ausência de efetiva apuração das áreas afetadas ou dos reais impactos ao ambiente.
Não houve apuração objetiva das áreas afetadas e deixou-se de identificar os impactos reais ao meio ambiente para a imposição das multas na intensidade feita, portanto esta não guarda relação direta com os fatos e acaba por ser desproporcional.
As multas que foram impostas deveriam refletir com exatidão, dentre outros elementos, a intensidade e a real extensão da intervenção feita sob a ótica ambiental e um agente público não pode por si só estabelecer o valor da multa quando esta dependa desta apuração técnica ampla:
Seria um paradoxo aceitar que o agente sem formação técnica superior emitisse auto de infração de até R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais), quando na esfera penal a cominação de pena de multa é de no máximo 356 vezes o salário mínimo (R$ 48.416,00), onde se exigem dois peritos portadores de diploma de curso superior para encontrar a materialidade e extensão e um juiz de direito para cominar a pena de multa. (Luís Carlos Silva de Moraes. Curso de Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2001, pp. 111. Marcações nossas).
A forma sumária de apuração da infração realizada não se mostra acertada ao que preceitua também a Lei Federal nº 9.605/98 que:
Procura assegurar a proporcionalidade entre os ilícitos administrativos e as sanções a serem impostas, permitindo que o aplicador confira aos poluidores tratamento compatível com os gravames efetivamente causados. (Nicolao Dino De Castro e Costa Neto, Ney De Barros Bello Filho e Flávio Dino de Castro e Costa. Crimes e Infrações Administrativas Ambientais. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 406)
O art. 74, da Lei Federal nº 9.605/98 exige que a multa tenha por base o objeto jurídico lesado, ou seja, o dano ambiental causado, sem embargo, as multas simples aplicadas ferem a proporcionalidade e a razoabilidade por ter deixado de observar este critério básico e serem totalmente desconhecidos os critérios manejados para delimitação da área atingida e assim fixação da multa.
É desproporcional a imposição de multas administrativas de tamanha monta, tendo em vista que não se pode traçar qualquer relação de correspondência com a conduta por falta de apuração objetiva, pois em nenhum instrumento de fiscalização foi relatada a forma de medição das áreas afetadas.
O ato punitivo deve sempre obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista do bom senso e segundo o princípio da proporcionalidade deve ser limitado em sua extensão e intensidade para que seja suficiente à satisfação do interesse público.
O princípio da proporcionalidade implica em verdadeira vedação ao excesso, pois a autuação administrativa deve estar adstrita aos limites legais da Lei Federal nº 9.605/98, o que não ocorreu.
Por todas as razões expostas não subsistem motivos para manutenção das sanções na forma como foi lançada nos autos de infração porque ela se marca pela desproporcionalidade resultante da ausência de apuração objetiva das áreas afetadas.
A multa que seja imposta deveria refletir, dentre outros elementos, a intensidade e a amplitude da intervenção feita sob a ótica ambiental:
Na atividade da autoridade ambiental, é preciso, pois, correlação entre meios e fins; se uma dada fábrica polui, embora de forma pouco grave, a eventual penalidade administrativa deve ser imposta à medida dos fatos, ou motivos, que a originaram. O mesmo não ocorre se o agente ambiental aplicar a sanção administrativa aquém do que seria suficiente para atender à finalidade legal. (Heraldo Garcia Vitta. Responsabilidade Civil e Administrativa por Dano Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 34/35).
Resulta que as elevadas sanções administrativas impostas, não se adequam aos fatos porque a área não foi devidamente mensurada, os impactos ambientais seriam presumidos, bem como não foi executada a devida apuração dos efeitos ambientais.
Por todas as razões expostas não subsistem motivos para manutenção da sanção na forma como foi lançada nos autos de infração porque ela se marca pela desproporcionalidade resultante da ausência de apuração objetiva da área afetada, bem como os parâmetros legais das sanções específicas da legislação que regula a queima de cana de açúcar foram desconsiderados.
Sobretudo, a multa que seja imposta deveria refletir, dentre outros elementos, a intensidade e a amplitude da intervenção feita sob a ótica ambiental:
Na atividade da autoridade ambiental, é preciso, pois, correlação entre meios e fins; se uma dada fábrica polui, embora de forma pouco grave, a eventual penalidade administrativa deve ser imposta à medida dos fatos, ou motivos, que a originaram. O mesmo não ocorre se o agente ambiental aplicar a sanção administrativa aquém do que seria suficiente para atender à finalidade legal. (Heraldo Garcia Vitta. Responsabilidade Civil e Administrativa por Dano Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 34/35).
Resulta que as elevadas sanções administrativas impostas não se adequam por si só aos fatos porque as áreas atingidas foram presumidas e não foi executada a devida apuração dos efeitos ambientais para apuração proporcional das infrações e suas sanções consequentes.
No caso em tela, a majoração da multa já aplicada à REQUERENTE decorreu da reincidência específica e nem ao menos há descrição da qual seria a infração anterior na ata de atendimento com claros prejuízos ocorridos à defesa.
Igualmente, a referida majoração nunca poderia ter sido aplicada porque viola o princípio do “non reformatio in pejus” consagrado pela Constituição Federal em processos para aplicação de sanções penais e administrativas.
O dispositivo de direito penal citado, por sua vez, aplica-se subsidiariamente às infrações administrativas ambientais como dispõe o art. 79, da Lei Federal 9.605/98.
Logo é ilegal a majoração no curso do processo administrativo instaurado especificamente para apurar recurso administrativo da REQUERENTE seja pela violação ao princípio do “non reformatio in pejus” ou alternativamente pela ausência de demonstração objetiva da ocorrência da reincidência específica por ausência prova de trânsito em julgado da infração anterior a majoração não poderia ter sido imputada.
Posto isto, e diante de tudo que foi exposto até o presente momento, os autos de infração em voga devem ser desconstituídos por falta de proporcionalidade ou omissão na aplicação das sanções referentes ao uso de fogo.
