A Constituição Federal, ao recepcionar as disposições do Código Tributário Nacional, estabeleceu que a União, os Estados, o Distrito Federal poderão instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição (art. 145, II CF).
Além disso, determina que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos (art. 145, § 2º da CF).
Diante disso, infere-se que a taxa é modalidade de tributo, sendo que uma das suas características mais determinantes é o fato de constituir tributo vinculado à determinada atividade estatal.
Essa atividade poderá consistir no exercício do chamado poder de polícia ou na utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, que hajam sido prestados ou postos à disposição dos contribuintes.
Quanto ao poder de polícia, o CTN o conceitua:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
A instituição de uma taxa corresponde sempre a uma prestação estatal diretamente dirigida ao contribuinte. É, portanto, um tributo dito vinculado.
Decorre dessa constatação que o regime jurídico das taxas é regido pelo princípio da retributividade, ou seja, deve traduzir uma contraprestação paga ao Estado em razão da limitação de direitos e liberdades subjetivas do indivíduo (taxa de polícia) ou da prestação de serviço público específico e divisível (taxa de serviço).
O exercício do poder de polícia pode se dar através de atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto, compreendendo medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença), com o objetivo de adequar o comportamento individual à lei.
Também pode ocorrer por medidas repressivas (dissolução de reunião, interdição de atividade, apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoa com doença contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a lei.
Índice
Poder de Polícia do IBAMA
A Lei 6.938/81, ao dispor sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelece duas atividades a serem realizada pelo IBAMA:
1. o licenciamento das atividades poluidoras ou utilizadoras de recursos naturais, atividade que realiza em caráter supletivo, quando os Estados não o fazem (art. 10, caput), concorrente com estes (art. 10, § 2º – quando depende de homologação do IBAMA), ou exclusivo para atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional (art. 10, § 4º);
2. a fiscalização de atividades utilizadoras de recursos naturais para verificar se se desenvolvem nos termos em que autorizadas, o que faz em caráter supletivo, quando Estados e Municípios não a empreendem.
Criação e fato gerador da TCFA
A Lei 9.960, de 28 de janeiro de 2000 introduziu novos arts. na Lei 6.938/81 e criou a Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), cujo fato imponível para sua cobrança era o exercício de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras dos recursos ambientais.
O art. 17-B da Lei 10.165/2000 estabelece, claramente, que é o serviço público prestado, de exercício de poder de polícia, que constitui o fato gerador da TCFA:
Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama para controle e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.”
“Fato gerador da obrigação tributária principal – diz o Código Tributário Nacional – é a situação definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência” (art. 114).
Já o fato gerador da obrigação acessória “é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal” (art. 115).
Segundo a melhor doutrina, o fato gerador pode ser instantâneo, periódico e continuado (Amaro, Luciano. Direito Tributário. 12 ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 267).
No caso da TCFA, tem-se que o fato gerador pode ser considerado periódico, pois sua realização se põe ao longo de um espaço de tempo.
Não ocorrem hoje ou amanhã, mas sim ao longo de um período de tempo, ao término do qual se valorizam “n” fatos isolados que, somados, aperfeiçoam o fato gerador do tributo.
Veja que o fato gerador periódico, também conhecido como complexivo, é fato que se desenrola num espaço de tempo, e se completa em um último ato, sendo inegável a importância de várias ações desenvolvidas no citado espaço de tempo.
Cabe destacar que no caso de fato gerador periódico, o fato gerador não se consuma em um único momento, mas sim ao cabo de uma soma de momentos temporais, devendo-se considerar para efeito da incidência da norma, não o que ocorre num certo e preciso instante do tempo, mas tudo o que aconteceu ao longo do período legalmente considerado, no caso da TCFA, no período de um trimestre.
Momento da ocorrência do fato gerador da TCFA
Quanto ao momento da ocorrência do fato gerador, cumpre citar o art. 116 do CTN:
Art. 116. Salvo disposição de lei em contrário, considera-se ocorrido o fato gerador e existentes os seus efeitos:
I – tratando-se de situação de fato, desde o momento em que o se verifiquem as circunstâncias materiais necessárias a que produza os efeitos que normalmente lhe são próprios;
II – tratando-se de situação jurídica, desde o momento em que esteja definitivamente constituída, nos termos de direito aplicável.
Parágrafo único. A autoridade administrativa poderá desconsiderar atos ou negócios jurídicos praticados com a finalidade de dissimular a ocorrência do fato gerador do tributo ou a natureza dos elementos constitutivos da obrigação tributária, observados os procedimentos a serem estabelecidos em lei ordinária.
Diante da leitura do dispositivo transcrito, percebe-se que, num dado acontecimento, que pode desdobrar-se em várias fases, a lei pode escolher determinada etapa desse acontecimento para o fim de precisar, no tempo, o instante em que o fato gerador se tem por ocorrido e no qual, portanto, tem-se por nascida a obrigação tributária.
No caso da TCFA, como se verifica no art. 17-B da Lei 6.938/81, o fato gerador é o poder de polícia exercido sobre situação de fato, ou seja, o exercício de atividade potencialmente poluidora.
Desta forma, desde que verificados os atos materiais necessários para que sejam produzidos os efeitos característicos da atividade desenvolvida pelo sujeito passivo, ante a existência de mecanismos aptos que permitem ao IBAMA o exercício do poder de polícia, considera-se ocorrido o fato gerador.
Assim, o controle e a fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais é que representa o serviço prestado no exercício do poder de polícia.
Conclusão
A TCFA é tributo da espécie taxa cujo lançamento caracteriza-se na modalidade lançamento por homologação – em que o sujeito passivo deve verificar a ocorrência do fato gerador, calcular o montante devido e efetuar o pagamento, cabendo ao IBAMA a conferência e apuração do pagamento realizado.
Segundo o exposto quanto à qualificação do fato gerador da TCFA, se o sujeito passivo do tributo exerceu atividade potencialmente poluidora sujeita ao poder de polícia da Autarquia Ambiental, o fato gerador da taxa estará concretizado.
Ainda que a atividade tenha se dado apenas por alguns dias no trimestre, ou apenas em um único dia, a TCFA será devida. Nessas hipóteses, o valor a ser pago pelo contribuinte será o montante total do tributo definido para aquele trimestre.
Caso o particular não tenha promovido o seu registro no Cadastro Técnico Federal, embora por lei obrigado a tal procedimento, uma vez constatado que o administrado é sujeito passivo da TCFA, a Administração verificando que o contribuinte não efetivou o pagamento do tributo devido, deve diligenciar e promover o lançamento de ofício da taxa.
Além disso, a Administração também pode lavrar o auto de infração por descumprimento de obrigação tributária acessória e infração administrativa ambiental, quando for o caso. Para maior elucidação do tema, a seguir algumas considerações sobre obrigação tributária acessória.
