O embargo ambiental de área, ainda que tenha natureza cível e cautelar, é uma sanção administrativa que pode ser aplicada em conjunto ou de forma autônoma com outras medidas, geralmente com o auto de infração ambiental, e por ser decorrente do poder de polícia está sujeito aos prazos prescricionais.
Do próprio texto da Constituição Federal retira-se a ideia de que a autoria de danos ambientais pode culminar na responsabilização do infrator nas esferas penal, civil e administrativa, sendo certo, ademais, que no ordenamento jurídico brasileiro impera a autonomia das instâncias.
Art. 225. § 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Mesmo antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, o art. 14, § 3º da Lei 6.938/1981 já previa que o poluidor é obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por sua atividade, sem prejuízo das penalidades correspondentes.
Convém ainda relembrar que o Superior Tribunal de Justiça – STJ já demonstrou que a instância administrativa possui autonomia epistemológica em relação à instância cível, quando consignou que a responsabilidade administrativa por danos ambientais é pessoal e subjetiva, ao passo que a responsabilidade civil é solidária e objetiva.
Portanto, sob o ponto de vista do direito material, o embargo administrativo não pode ser considerado imprescritível, porque, ainda que exerça função cautelar, não deixa de ser uma medida decorrente do exercício do poder de polícia administrativa, e, portanto, sujeita-se ao regime jurídico de direito administrativo, inclusive no que diz respeito à prescrição.
Índice
Jurisprudência reconhece a prescrição do termo de embargo ambiental
Sobre o tema, o Tribunal Regional Federal da Primeira Região – TRF-1[1], em decisão recente, firmou o entendimento de que “o termo de embargo/interdição deriva da lavratura de auto de infração e, em sendo declarada a prescrição deste, todos os atos dele decorrentes também estão prescritos”. A propósito:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. DESMATAMENTO. RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO DOS ATOS DECORRENTES. TERMO DE EMBARGO. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. EXCESSO DE PRAZO PARA JULGAMENTO. DEMORA INJUSTIFICADA. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA.
I. O IBAMA, no exercício regular do poder de polícia ambiental, detém, em perfeita sintonia com a tutela cautelar constitucionalmente prevista no art. 225, § 1º, V e respectivo § 3º, da Constituição Federal, atribuições para defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225, caput).
II. A demora excessiva e injustificada do Poder Público para a análise do processo administrativo, sob pena de violação aos princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceitua a Lei nº 9.784/99 e os dispositivos insertos nos artigos 5º, inciso LXXVIII e 37, caput, da Constituição Federal, que a todos assegura o direito à celeridade na tramitação dos procedimentos administrativos, a autorizar, na espécie, a suspensão dos efeitos do referido Termo de Embargo até julgamento do citado processo(antecipação de tutela confirmada na sentença).
III. O Termo de Embargo/ Interdição deriva da lavratura de Auto de Infração e, em sendo declarada a prescrição deste, todos os atos dele decorrentes também estão prescritos. IV Recurso de apelação interposto pelo IBAMA a que se nega provimento.
Ora, sob o aspecto processual não se encontram fundamentos para a manutenção do embargo administrativo se a prescrição do processo administrativo foi declarada.
Embargo como medida cautelar e sancionatória
O embargo imposto no início do processo administrativo, com base no art. 101, § 1º do Decreto 6.514/2008, é medida de natureza cautelar, que pode ou não ser confirmada e se convolar em pena, nos termos do art. 72 da Lei 9.605/1998.
Ocorre que a medida cautelar é marcada por sua referibilidade para com o objeto do provimento final, que, no caso, depende do julgamento do processo administrativo, com contraditório efetivo e ampla defesa.
Assim, se o processo administrativo for declarado prescrito, não é mais juridicamente possível confirmar a medida cautelar de embargo como sanção, de onde nenhuma medida punitiva pode exsurgir, posto que acobertado pela prescrição.
Com efeito, se inexiste direito referido, no caso a pretensão punitiva da Administração, não há interesse jurídico a ser acautelado.
A propósito, é seguro dizer que se a Administração se utiliza do processo administrativo prescrito para qualquer finalidade, exerce um poder jurídico que já não possui, incorrendo, também, em ofensa aos princípios da legalidade e da moralidade.
Conclusão
É verdade que o art. 21, § 4º do Decreto 6.514/2008 dispõe que a prescrição da pretensão punitiva da administração não elide a obrigação de reparar o dano ambiental.
Contudo, a Lei 9.873/1999, que é a norma matriz sobre o tema, não fez nenhuma ressalva no que diz respeito à prescrição para o exercício do poder de polícia da Administração, portanto, o dispositivo regulamentar supracitado tem apenas o escopo de reafirmar a imprescritibilidade das obrigações de natureza civil, e não da administrativa.
Ademais, não há que se cogitar em proteção insuficiente por se declarar prescrito também um termo de embargo, porque a Administração ainda dispõe das medidas cautelares civis, como a ação civil pública, caso deseje obter o mesmo resultado prático do embargo administrativo.
Nesse sentido, o art. 4º da Lei 7.347/1985 prevê a possibilidade do ajuizamento de ação cautelar preparatória da ação civil pública, com a finalidade de evitar o dano ao meio ambiente.
Com efeito, não se olvida que o autuado eventualmente possa ser responsabilizado pela reparação civil do dano ambiental que causou, vez que a responsabilidade, nesse caso, é objetiva, propter rem e imprescritível, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal – STF em sede de repercussão geral.
Contudo, o mesmo não ocorre com relação às sanções administrativas, todas sujeitas aos prazos extintivos que conferem segurança às relações jurídicas, em razão de estas serem decorrentes do poder de polícia estatal.
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[1] AC 1000332-44.2017.4.01.3603, DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN, TRF1 – SEXTA TURMA, PJe 23/07/2020.
