Assessoria em Contratos de Parceria, Concessão e Financiamento

Assessoria em contratos de parceria, concessão e financiamento é o trabalho jurídico que define, antes da assinatura, quem suporta cada risco ambiental: o atraso da licença, a condicionante nova, o passivo do terreno e a exigência do financiador. A matriz de alocação de riscos é o documento que decide essa divisão, e o risco que ela atribuir à sua empresa é o risco que o contrato vai cobrar dela.

O instrumento é a matriz de alocação de riscos do art. 103 da Lei 14.133/2021, somada à cláusula de repartição do art. 5º, III, da Lei 11.079/2004, que alcança até o fato do príncipe.

Concessão comum, patrocinada e administrativa distribuem esse risco de modos distintos, porque muda quem remunera o serviço e quem responde pela obra.

Dois momentos levam o cliente ao escritório: o edital na mão, antes de precificar a proposta, ou a execução já travada, quando a matriz de risco ambiental em contrato de concessão virou o único documento que importa.

O Farenzena Tonon Advogados lê o edital, a minuta e o contrato de financiamento juntos, negocia a redação do que ainda cabe mudar e sustenta o pleito do que já foi assinado.

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Neste conteúdo

• Este serviço é para você se
• A matriz de risco ambiental em contrato de concessão é renúncia, não descrição
• As três modalidades alocam o risco ambiental de formas diferentes
• A condicionalidade ambiental do seu financiamento nasce na lei
• O que o escritório lê na matriz antes de a proposta ser precificada
• A sua situação hoje e o que o contrato permite pedir
• Três contratos e o que a leitura mudou em cada um
• O que o trabalho entrega
• Quando este não é o serviço certo
• Quem assina a leitura do seu contrato
• Perguntas frequentes

Este serviço é para você se

Seis falas repetem-se no primeiro contato do cliente, e cada uma delas aponta para um ponto diferente do contrato ou do financiamento que precisa ser conferido antes de qualquer decisão.

• “O edital já veio com o risco do licenciamento todo do meu lado.” A matriz do edital fixa o equilíbrio inicial do contrato, e a modalidade de licenciamento escolhida para o projeto muda o prazo que você está assumindo. Foi o caso do a modalidade de licenciamento que o projeto vai seguir.
• “A licença do projeto venceu e o órgão não renovou.” Vencimento sem renovação trava cronograma e aciona cláusula de inadimplemento, mesmo quando a demora é do órgão. Foi o caso da licença vencida sem renovação pelo órgão.
• “O banco travou o desembolso por pendência ambiental.” A exigência não é política comercial do financiador: é obrigação legal dele conferir a regularidade antes de aprovar o projeto. Foi o caso da crédito negado por pendência no CAR.
• “Fui embargado e o financiamento parou junto.” Embargo costuma configurar evento de inadimplemento no contrato de crédito, com efeito imediato sobre as parcelas seguintes. Foi o caso do embargo que bloqueou o crédito rural.
• “A regra ambiental mudou depois que eu assinei.” Mudança superveniente é o campo da álea extraordinária, e o pedido depende de como a matriz tratou esse evento. Foi o caso da mudança de regra que atingiu licenças em vigor.
• “Tenho licença do estado e o IBAMA apareceu no meu projeto.” Conflito de competência entre entes atrasa obra licenciada e abre discussão sobre quem responde pelo atraso. Foi o caso do autuação federal em projeto licenciado pelo estado.

Não encontrou a sua situação? Descreva o contrato e a fase em que ele está, e a equipe informa o que a matriz já alocou e o que ainda comporta negociação.

A matriz de risco ambiental em contrato de concessão é renúncia, não descrição

Assinada a matriz, o risco que ela atribuiu à sua empresa deixa de render pedido de reequilíbrio. Esse é o efeito que quase nenhuma página do setor conta ao cliente.

O art. 103 da Lei 14.133/2021 diz que a matriz define o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em relação a eventos supervenientes.

No § 5º o raciocínio se fecha: atendidas as condições do contrato e da matriz, considera-se mantido o equilíbrio, e as partes renunciam aos pedidos de restabelecimento relacionados aos riscos que assumiram.

Restam duas portas, ambas no próprio § 5º. A primeira é a alteração unilateral determinada pela Administração, na hipótese do art. 124, I. A segunda é o aumento ou a redução, por lei posterior, dos tributos diretos do contrato.

Nenhuma das duas socorre quem recebeu o risco do licenciamento no edital e não o precificou. O atraso da licença, nesse arranjo, não é álea extraordinária: é obrigação contratual da concessionária.

Desde a Lei 15.190/2025, a lei geral do licenciamento ambiental, o atraso deixou de ser grandeza indeterminada. O art. 47 fixa prazos máximos de análise, e isso dá ao pleito um parâmetro que antes não existia.

São três meses para a licença de instalação e para a de operação, seis meses para a licença prévia quando não se exige estudo de impacto e dez meses quando o estudo exigido é o EIA.

O § 3º do mesmo artigo faz a ressalva que evita ilusão: estourado o prazo, não nasce licença tácita. O que o empreendedor pode requerer, se quiser, é a competência supletiva do licenciamento.

Daí a consequência comercial do serviço. A hora de discutir quem paga o atraso não é quando o atraso aparece, e sim na leitura do edital e da minuta, antes de a proposta ir ao envelope.

Vale uma precisão técnica que separa os dois regimes. A Lei 11.079/2004 não usa a expressão matriz de riscos: ela exige repartição objetiva de riscos no art. 4º, VI, e cláusula de repartição no art. 5º, III.

Esse inciso III alcança caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária, que são exatamente as categorias onde a mudança regulatória ambiental costuma ser alojada pelo redator do edital.

Há um inciso da Lei 11.079/2004 que liga as duas pontas do serviço. O art. 5º, IX, manda compartilhar com a Administração os ganhos econômicos decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos usados pelo parceiro privado.

Quem melhora a condição ambiental do projeto, portanto, melhora o custo do seu funding e divide parte desse ganho. É mais um motivo para a camada ambiental do contrato ser negociada com a planilha ao lado.

Em obra de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e semi-integrada, a matriz deixa de ser faculdade. O art. 22, § 3º, obriga o edital a trazê-la, o que torna a impugnação um caminho real quando a alocação é desarrazoada.

As três modalidades alocam o risco ambiental de formas diferentes

A escolha da modalidade antecede a discussão de cláusula, porque é ela que define quem remunera o serviço e, com isso, quem tem fôlego para absorver atraso ambiental.

Modalidade	Norma	Quem remunera o parceiro privado	O que isso muda na alocação do risco ambiental
Concessão comum	Lei 8.987/1995	Só a tarifa cobrada do usuário	Atraso de licença atinge diretamente a receita, e a recomposição depende dos mecanismos de revisão do art. 9º, § 2º
Concessão patrocinada	Lei 11.079/2004, art. 2º, § 1º	Tarifa do usuário mais contraprestação do poder público	A contraprestação amortece o atraso, e a repartição do art. 5º, III, passa a ser o campo de negociação principal
Concessão administrativa	Lei 11.079/2004, art. 2º, § 2º	Só a Administração, usuária direta ou indireta	Sem tarifa, o risco ambiental vira discussão de disponibilidade do serviço e de desempenho, não de demanda

Qualquer das três exige cláusula sobre o futuro. O art. 23, V, da Lei 8.987/1995 põe entre as cláusulas essenciais os direitos e obrigações das partes quanto a futuras alterações e modernizações do serviço.

É nessa cláusula que a exigência ambiental superveniente costuma encontrar abrigo, e é por isso que ela merece ser lida junto com a matriz, e não depois dela.

Duas travas legais filtram o enquadramento antes de qualquer análise de risco. Parceria público-privada exige valor de contrato a partir de dez milhões de reais e prazo não inferior a cinco anos, pelo art. 2º, § 4º.

Há teto próprio de vigência no art. 5º, I: de cinco a trinta e cinco anos, incluída eventual prorrogação. Projeto de licenciamento longo e amortização curta nasce com a conta apertada.

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A condicionalidade ambiental do seu financiamento nasce na lei

A exigência ambiental do financiador não é liberalidade dele. O art. 12 da Lei 6.938/1981 obriga entidades e órgãos de financiamento a condicionar a aprovação de projetos ao licenciamento.

O mesmo artigo vai além da licença. A aprovação também depende do cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA, o que amplia bastante o que o banco precisa conferir.

No parágrafo único há um dever que raramente chega ao contrato com clareza: os projetos devem fazer constar obras e equipamentos destinados ao controle da degradação e à melhoria da qualidade ambiental.

Essa origem legal muda a negociação. Pedir ao financiador que retire a condicionante é pedir que ele descumpra a lei, e a conversa útil passa a ser sobre prazo, forma de comprovação e consequência da pendência.

Por isso a cláusula de inadimplemento ambiental merece redação cirúrgica. Importa definir se o gatilho é a autuação, o embargo, a decisão administrativa final ou a sentença, porque cada marco cai em um momento distinto do cronograma.

Há ainda o risco que nenhuma cláusula transfere. A responsabilidade por dano ambiental é objetiva pelo art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, e independe de culpa de quem causou.

Entre sócios e entre credor e devedor, a cláusula organiza quem suporta o custo. Perante terceiros e perante o Ministério Público, ela não desloca o dever de reparar.

Resta o ponto que fecha o ciclo do contrato: a reversão dos bens ao poder concedente. Passivo ambiental que esteja no ativo revertido tende a reaparecer na conta da indenização prevista no art. 23, XI, da Lei 8.987/1995.

O que o escritório lê na matriz antes de a proposta ser precificada

Seis pontos concentram quase todo o risco ambiental mal alocado que aparece nos editais, e a leitura do Farenzena Tonon Advogados segue sempre por eles.

Quando o ponto cego já está na condicionante imposta ao projeto, o trabalho segue para a negociação de condicionantes ambientais.

• A alocação do atraso da licença. Quem responde pela demora do órgão, e se há limite de prazo a partir do qual o risco migra para o poder concedente.
• O ente licenciador e o prazo legal de análise. A Lei Complementar 140/2011, no art. 13, manda licenciar cada empreendimento por um único ente, e o art. 47 da Lei 15.190/2025 diz quanto tempo esse ente tem para decidir.
• A definição contratual de mudança regulatória. Se a norma ambiental nova entra como álea extraordinária, como fato do príncipe ou como risco do privado, com redação expressa.
• O gatilho de extinção por licença. O art. 137, VI, da Lei 14.133/2021 arrola atraso, impossibilidade e alteração substancial do anteprojeto, e o contrato precisa dizer como esse motivo se opera.
• A cláusula de condicionalidade do financiamento. O marco que dispara o evento de inadimplemento e a janela de cura antes de o desembolso parar.
• O passivo pré-existente do terreno e do ativo. Quem assume o que já estava no imóvel antes da assinatura, e o que acontece com esse passivo na reversão dos bens.
• A renovação das licenças ao longo da vigência. Pelo art. 7º da Lei 15.190/2025, a renovação requerida com 120 dias de antecedência prorroga a validade até a manifestação definitiva da autoridade, e num contrato de décadas essa conta se repete várias vezes.

A sua situação hoje e o que o contrato permite pedir

O pedido cabível depende menos do tamanho do prejuízo e mais de uma pergunta só: a matriz atribuiu aquele risco a quem agora reclama.

A sua situação hoje	O que dá para pedir	A base
A licença atrasou e a matriz não alocou esse risco a você	Recomposição do equilíbrio e, no limite, extinção do contrato	Lei 14.133/2021, art. 103, § 5º, e art. 137, VI
A licença atrasou e a matriz alocou esse risco a você	Nada por reequilíbrio desse risco; resta discutir o fato gerador e a própria extinção	Lei 14.133/2021, art. 103, § 5º
A Administração alterou o contrato unilateralmente	Restabelecimento do equilíbrio, ainda que o risco estivesse com você	Lei 14.133/2021, art. 103, § 5º, I, e art. 124, I
Tributo direto do contrato foi criado, alterado ou extinto	Revisão, para mais ou para menos	Lei 14.133/2021, art. 103, § 5º, II; Lei 8.987/1995, art. 9º, § 3º
O órgão estourou o prazo máximo de análise da licença	Requerer a competência supletiva e documentar o atraso para instruir o pleito	Lei 15.190/2025, art. 47, § 3º, e LC 140/2011, art. 14, § 3º
A Administração suspendeu a execução por mais de três meses	Extinção do contrato por iniciativa da contratada	Lei 14.133/2021, art. 137, § 2º, II

Nenhuma linha dessa tabela dispensa a leitura do contrato concreto. A matriz pode ter criado gatilho mais favorável que a lei, e pode ter criado renúncia mais larga do que o § 5º autorizaria.

Três contratos e o que a leitura mudou em cada um

Os três recortes abaixo são plausíveis e recorrentes no que chega ao Farenzena Tonon Advogados, e servem para mostrar onde a leitura prévia costuma alterar a decisão do cliente.

Em uma concessão de resíduos sólidos de município catarinense, a matriz do edital colocava na concessionária todo o risco de atraso da licença de operação da unidade de tratamento, sem prazo-limite. A impugnação pediu teto de prazo.

Já num parque eólico no interior do Rio Grande do Norte, a cláusula de mudança regulatória falava em alteração legislativa, e deixava fora resolução de conselho ambiental. A redação passou a mencionar ato infralegal.

Numa operação de crédito para armazém no Mato Grosso, o evento de inadimplemento disparava com a simples autuação. A negociação deslocou o gatilho para a decisão administrativa final, preservando o desembolso durante a defesa.

O que o trabalho entrega

Cinco entregáveis compõem o serviço, e cada um deles existe para sustentar uma decisão específica da sua empresa, da impugnação do edital ao pleito de recomposição.

• A leitura crítica da matriz do edital. Documento que aponta, risco por risco, o que a alocação proposta custa e o que pode ser impugnado antes da proposta.
• A minuta de cláusula ambiental. Redação de mudança regulatória, condicionante, passivo pré-existente e reversão de bens, pronta para a mesa de negociação.
• O parecer de alocação. Peça que fundamenta internamente a decisão de propor, de não propor ou de propor com preço ajustado ao risco assumido.
• O dossiê do pleito. Conjunto probatório e jurídico do pedido de recomposição, organizado desde o primeiro ofício do órgão licenciador.
• O acompanhamento das condicionantes na vigência. Controle dos prazos que, descumpridos, convertem obrigação ambiental em inadimplemento contratual.

Quando este não é o serviço certo

Este serviço trata do documento contratual e da alocação de risco. Fora disso, o escritório tem frente própria, e usar a errada custa tempo.

Quando o problema já é o passivo ambiental de uma concessão em curso, com autuação, condicionante descumprida ou discussão sobre reversão do ativo, a frente correta é a consultoria em parcerias público-privadas e concessões.

Se a dúvida está no rótulo verde da captação, na taxonomia aplicável ou no relatório de alocação de recursos, o trabalho é de assessoria em operações de financiamento sustentável.

E quando o que falta é o próprio ato administrativo, com estudo a protocolar e órgão a enfrentar, o caminho é o licenciamento ambiental para grandes obras de infraestrutura.

O escritório não elabora o estudo ambiental, não emite laudo de engenharia e não promete resultado em pleito de reequilíbrio. O que entrega é a leitura jurídica, a redação e a sustentação do pedido.

Quem assina a leitura do seu contrato

A conferência da matriz e o parecer de alocação que dela resulta são assinados por Cláudio Farenzena, inscrito na OAB/SC sob o n. 49.222 e na OAB/MT sob o n. 35.260/A, especialista em Direito Ambiental e em contratos de concessão e financiamento.

Perguntas frequentes

O que é matriz de riscos?

Matriz de riscos é o quadro do contrato que lista os riscos previsíveis do projeto e diz, risco por risco, se quem suporta cada um é o setor público, o setor privado ou os dois. Na Lei 14.133/2021, o art. 103 dá a ela função que vai além da descrição: a matriz define o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato e precisa ser observada na solução dos pleitos das partes. Em contrato com componente ambiental, é nela que ficam o atraso da licença, a condicionante superveniente e o passivo do terreno. Ler essa matriz antes da proposta é o que separa risco precificado de prejuízo assumido sem cálculo.

Como se faz uma matriz de risco?

O quadro sai do edital, e não de negociação livre entre as partes. Pelo art. 103, § 1º, da Lei 14.133/2021, a alocação considera a natureza do risco, quem se beneficia da prestação a que ele se vincula e qual dos lados tem melhor capacidade de gerenciá-lo. O § 2º manda transferir preferencialmente ao contratado os riscos que tenham cobertura de seguradora, e o § 3º exige que a alocação seja quantificada para refletir nos custos do valor estimado da contratação. Na prática, o trabalho do licitante é conferir se o edital respeitou esses critérios e impugnar ou precificar o que não respeitou.

Quando é obrigatória a matriz de risco?

Na regra geral, o art. 22 da Lei 14.133/2021 trata a matriz como faculdade do edital, e a torna obrigatória em duas hipóteses: obras e serviços de engenharia de grande vulto, e contratações pelos regimes de contratação integrada e semi-integrada. Nesses regimes, o § 4º determina que os riscos de fatos supervenientes ligados à escolha da solução de projeto básico pelo contratado sejam alocados como responsabilidade dele. Em parceria público-privada a lógica é outra: a Lei 11.079/2004 não emprega a expressão, mas exige repartição objetiva de riscos no art. 4º, VI, e cláusula de repartição no art. 5º, III.

Quais são os tipos de matriz de risco?

No vocabulário do contrato administrativo, o tipo não está na forma do quadro, e sim no destino que ele dá a cada risco: alocado ao setor público, alocado ao setor privado ou compartilhado entre os dois, como diz o art. 103 da Lei 14.133/2021. A Lei 11.079/2004 acrescenta uma camada ao mandar repartir, no contrato de parceria, até os riscos de caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária, que são justamente os que costumam abrigar a mudança regulatória ambiental. Em projeto financiado existe ainda a matriz paralela do contrato de crédito, com os eventos de inadimplemento ambiental.

O que acontece se uma licença não for concedida em uma das etapas do licenciamento ambiental?

Pela Lei 14.133/2021, a licença que não sai é motivo expresso de extinção do contrato. O art. 137, VI, arrola o atraso na obtenção da licença ambiental, a impossibilidade de obtê-la e a alteração substancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que a licença tenha saído no prazo previsto. A consequência prática depende da matriz: alocado o risco do licenciamento ao poder público, a negativa abre pedido de recomposição; alocado à contratada, o caminho passa a ser discutir o fato gerador e a extinção, não o reequilíbrio. É por isso que a leitura do edital precede a decisão de propor.

O que ocorre quando forem encontradas irregularidades na concessão da licença?

Licença viciada não protege quem opera sob ela. A responsabilidade pelo dano ambiental é objetiva pelo art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981 e independe de culpa, de modo que o erro do órgão licenciador não transfere o passivo para a Administração. No contrato, a irregularidade da licença costuma chegar por dois caminhos: a suspensão do ato, que trava o cronograma, e a autuação, que aciona cláusula de inadimplemento do financiamento. A cláusula pode organizar quem conduz a defesa e quem suporta o custo, mas não apaga o dever de reparar perante terceiros e perante o Ministério Público.

O que a Resolução no 237/97 do Conama determina sobre o licenciamento ambiental?

A Resolução CONAMA 237/1997 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental previstos na Política Nacional do Meio Ambiente, tratando das licenças, dos estudos exigíveis e do procedimento. A parte dela que distribuía competência entre União, estados e municípios foi em boa medida superada pela Lei Complementar 140/2011, cujo art. 13 fixa a regra hoje aplicável: cada empreendimento é licenciado por um único ente federativo. O procedimento, por sua vez, passou a ter lei geral própria, a Lei 15.190/2025, que no art. 47 estabelece prazos máximos de análise. Para o contrato, nada disso é detalhe acadêmico: o ente que licencia e o prazo que ele tem determinam o cronograma realista, e cronograma é exatamente o que a matriz de risco precifica.

Antes de assinar, vale saber qual risco ambiental já é seu

Quem vai assinar contrato de parceria, concessão ou financiamento com componente ambiental tem direito a uma leitura técnica da matriz antes de a proposta ser precificada.

O Farenzena Tonon Advogados atua em Direito Ambiental e do Agronegócio e pode avaliar o que o seu contrato já alocou e o que ainda comporta negociação.

Descreva a fase em que o projeto está e envie o edital ou a minuta, e a equipe informa qual pleito a matriz de risco ambiental em contrato de concessão ainda admite.

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