Prescrição após o julgamento do recurso administrativo

A Lei Federal 9.873/99 disciplina contagem do prazo de prescrição da pretensão punitiva com relação ao poder de polícia sancionador da Administração Pública Federal, que é contado a partir da ocorrência do fato, cessação da infração continuada, bem como sobre no curso do procedimento administrativo.

A prescrição após instaurado o processo administrativo ambiental se divide em propriamente dita (quinquenal ou pelo prazo penal) e intercorrente (trienal).

A prescrição intercorrente se caracteriza pela efetiva paralisação do processo, de modo a caracterizar a inércia da Administração Pública na apuração e análise dos fatos durante o prazo de três anos.

Já a prescrição propriamente dita se concretiza, também pela paralisação do processo, mas pelo prazo de 5 anos ou pelo prazo penal se a infração administrativa também constituir crime ambiental.

A prescrição intercorrente trienal e propriamente dita (quinquenal ou pelo prazo penal) é extraída do art. 1º da Lei 9.873/99:

“Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

§2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”.

Contudo, não é qualquer ato praticado no curso do processo administrativo capaz de interromper a prescrição intercorrente trienal ou prescrição propriamente dita quinquenal ou pelo prazo penal, como veremos a seguir.

Causas de interrupção da prescrição no processo administrativo ambiental

A Lei 9.873/99, quando elencou em seu artigo 2º quais são os atos que buscam interromper a prescrição, cuidou, além de criar um rol dos possíveis marcos interruptivos, dizer ao intérprete qual seria o momento que esses marcos interruptivos seriam aplicáveis, veja-se:

Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III – pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.

Mas, não é qualquer despacho administrativo que pode ser considerado como marco interruptivo, pois ao contrário, permitir-se-ia a burla à legislação de maneira contumaz e injustificada, para que se prolongassem no tempo os fins para os quais se destinam os poderes de fiscalização, resultando em processos intermináveis, ao alvedrio da segurança jurídica.

Por vezes, verifica-se em teses defensivas do IBAMA que, após a decisão administrativa de primeira instância, por não haver mais apuração dos fatos, não correria a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita, aquela disposta no artigo 1º da mencionada Lei.

O fato é que tal argumentação é contrassenso à própria legislação que rege a prescrição, bem como contrassenso aos princípios que regem o procedimento administrativo sancionatório federal, já que criaria hipótese de imprescritibilidade durante o curso do processo administrativo.

É que, se após a decisão administrativa de primeira instância, até o efetivo trânsito em julgado, não corre prescrição, cria-se ali uma “norma” de que entre estes dois marcos haveria uma suposta imprescritibilidade. Não foi esta a intenção do legislador ao criar a Lei 9.873/99, nem é o que se verifica de julgados.

Ora. Cuidou o Legislador de elencar não só um ato, mas vários, dentre os quais apontamos alguns aqui: notificação do autuado, “decisão administrativa recorrível”, ato inequívoco que importe em apuração dos fatos e manifestação expressa de solução conciliatória.

Permitir que qualquer ato ou decisão, sem efeito nenhum para a conclusão do processo, sirva para a interrupção do lapso prescritivo, colocaria em cheque a previsão legislativa que obriga a administração pública a dar fim ao procedimento administrativo em tempo razoável, o que, diga-se, é matéria constitucional (art. 5º, inciso LXXVIII).

Por isso mesmo, a Lei 9.873/99, ao regular os lapsos intercorrentes, obrigou a administração a dar regular trâmite no procedimento administrativo, não podendo restar inerte por tempos superiores ao ali previsto, sob pena de acarretar a perda do poder punitivo consequente dos atos de polícia.

Prescrição após decisão recorrível somente se interrompe pelo trânsito em julgado

A decisão condenatória “recorrível” é um marco interruptivo, de modo que a decisão recursal não seria, já que não existe mais previsão legal de julgamento de um segundo recurso pelo CONAMA desde 2009, quando revogada sua função julgadora na Lei 6.938/81.

Entretanto, isso não significa que após o julgamento do auto de infração ambiental em primeira instância não poderia haver outros marcos interruptivos da prescrição.

O que ocorre, ali, é que se inicia novamente a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita, de modo que, se transcorrer mais de cinco anos, até o trânsito em julgado ou o prazo prescricional da lei penal, a pretensão punitiva do Estado estará fulminada pela prescrição quinquenal.

Cabem, entre a decisão administrativa de primeira instância e o trânsito em julgado do processo administrativo diversas hipóteses de interrupção.

Imaginemos que, após a primeira decisão, opte o administrado, por exemplo, a adotar alguma medida conciliatória, mas que esta não seja concretizada por motivos alheios a sua vontade, como uma negativa da administração em razão de não ter seguido procedimentos formais.

Pode-se entender que aquela manifesta tentativa de solução conciliatória foi expressa e assim sendo, interrompe a prescrição. O fato de ter sido negada ensejará o curso normal do processo administrativo, que será encaminhado para prolação de decisão recursal pelo Presidente do IBAMA.

Dito de outro modo, a prescrição da pretensão punitiva tem seu fluxo de maneira contínua até que haja o trânsito em julgado administrativo, podendo-se dizer o mesmo da prescrição intercorrente de três anos.

Enquanto não se torna definitiva a decisão de punir — o que somente ocorre com o trânsito em julgado do processo administrativo — existe o fluxo prescricional. Enquanto o Estado pode punir, existe o fluxo prescricional.

Portanto, conclui-se que após a decisão administrativa de primeira instância, tanto o fluxo da prescrição da pretensão propriamente dita, quanto a prescrição intercorrente trienal, continuam a transcorrer normalmente, até que haja o trânsito em julgado da decisão condenatória recursal.

Somente o trânsito em julgado do processo administrativo que se dá após o esgotamento do prazo para pagamento da multa ambiental é capaz de interromper a prescrição da pretensão punitiva propriamente dita.