Saiba quando um auto de infração por desmatamento na Amazônia é nulo

Infração ambiental de destruir, danificar ou desmatar floresta ou qualquer tipo de vegetação nativa no Bioma Amazônia só se caracteriza quando houver proteção especial, não podendo ser aplicado auto de infração ambiental com base nos art. 49 e art. 50 do Decreto 6.514/08 para toda e qualquer intervenção na floresta amazônica.

Sem se afastar a necessidade de cuidado com a Amazônia Legal, tem-se que o legislador já estabeleceu instrumentos de preservação próprios para a região, tanto que os imóveis que se inserem dentro de sua área devem observar a reserva legal de 80% (oitenta por cento) prevista no atual Código Florestal:

Art. 12. Todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa, a   título de Reserva Legal, sem prejuízo da aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados os seguintes percentuais mínimos em relação    à  área  do  imóvel,  excetuados  os  casos  previstos  no  art.  68  desta  Lei: I – localizado na Amazônia Legal: a) 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas;

Assim, a Amazônia Legal já se submete a percentual de reserva legal considerável (80% da área total do imóvel), evidenciando se tratar de regra voltada à sua particular preservação, porém, as ações que visem ao cumprimento desse escopo não podem ser desviadas dos princípios que regem os atos administrativos.

Isso significa dizer que, a infração ambiental de desmatar, destruir, danificar ou suprimir vegetação na Floresta da Amazônia não se subsume à conduta descrita nos arts. 49 ou 50 do Decreto 6.514/08, isso com parâmetro nas próprias definições trazidas pelo texto constitucional.

1.  Artigos 49 e 50 do Decreto 6.514/08

Os arts. 49 e 50 do Decreto 6.514/08 que estão sob análise e que defendemos não se aplicar totalmente no Bioma Floresta Amazônica, dispõe:

Art. 49.  Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa, objeto de especial preservação, não passíveis de autorização para exploração ou supressão:

Multa de R$ 6.000,00 (seis mil reais) por hectare ou fração.

Parágrafo único.  A multa será acrescida de R$ 1.000,00 (mil reais) por hectare ou fração quando a situação prevista no caput se der em detrimento de vegetação primária ou secundária no estágio avançado ou médio de regeneração do bioma Mata Atlântica.

Art. 50.  Destruir ou danificar florestas ou qualquer tipo de vegetação nativa ou de espécies nativas plantadas, objeto de especial preservação, sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente:

Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por hectare ou fração.

2. Bioma objeto de especial preservação

Sobre a questão em análise, dispõe o art. 225, § 1º. III, da Constituição Federal (com destaques):

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público    e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

Na sequência, o texto constitucional traz referência à Floresta Amazônica como patrimônio nacional, mas não se utiliza do termo “espaços territoriais especialmente protegidos”:

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

3. Regime próprio de proteção

O § 4º foi regulamentado pela Lei 13.123/2015, que não refere a área de proteção especial.

O dispositivo constitucional inserto no art. 225, § 1º, inciso III, foi regulamentado pela Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que disciplina sobre a instituição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC e dá outras providências, delimitando o seguinte sobre as unidades de conservação, objeto da especial proteção definida pelo art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal:

Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

I – unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;

Art. 7º As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com características específicas: I – Unidades de Proteção Integral; II – Unidades de Uso Sustentável.

§ 1º O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei.

§ 2º O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

Art. 8º O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de unidade de conservação:

I – Estação Ecológica; II – Reserva Biológica; III – Parque Nacional; II – Monumento Natural; III – Refúgio de Vida Silvestre.

Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes categorias de unidade de conservação:

I – Área de Proteção Ambiental; II – Área de Relevante Interesse Ecológico; III – Floresta Nacional; IV – Reserva Extrativista; V – Reserva de Fauna; VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e  VII – Reserva Particular do Patrimônio Natural.

Já no art. 22 da mesma Lei, estabelece-se que as Unidades de Conservação serão criadas por ato do Poder Público:

Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.

§ 2º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.

Por seu turno, o Decreto 4.340, de 22 de agosto de 2002, regulamenta os artigos da Lei 9.985/2000 e estabelece quanto à criação de uma unidade de conservação o seguinte:

Art. 2º  O ato de criação de uma unidade de conservação deve indicar:

I – a denominação, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade e o órgão responsável por sua administração; II – a população tradicional beneficiária, no caso das Reservas Extrativistas e das Reservas de Desenvolvimento Sustentável; III – a população tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas Nacionais, Florestas Estaduais ou Florestas Municipais; e IV – as atividades econômicas, de segurança e de defesa nacional envolvidas.

Art. 3º. A denominação de cada unidade de conservação deverá basear-se, preferencialmente, na sua característica natural mais significativa, ou na sua denominação mais antiga, dando-se prioridade, neste último caso, às designações indígenas ancestrais.

Art. 4º Compete ao órgão executor proponente de nova unidade de conservação elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar, quando for o caso, a consulta pública e os demais procedimentos administrativos necessários à criação da unidade.

Art. 5º A consulta pública para a criação de unidade de conservação tem a finalidade de subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados  para a unidade.

§ 1º A consulta consiste em reuniões públicas ou, a critério do órgão ambiental competente, outras formas de oitiva da população local e de outras partes interessadas.

§ 2º No processo de consulta pública, o órgão executor competente deve indicar, de modo claro e em linguagem acessível, as implicações para a população residente no interior e no entorno da unidade proposta.

Contextualizando a Constituição Federal e a legislação transcrita, tem-se que as “áreas especialmente protegidas” devem ser assim definidas por ato do poder público, não bastando que o imóvel esteja inserido na Amazônia Legal para que autorize o enquadramento do infrator no art. 49 ou 50 do Decreto 6.514/08.

4. O que diz a doutrina sobre a proteção da Floresta Amazônica

Em amparo a tese aqui sustentada, surge a doutrina de Luís Paulo Sirvinskas, ao comentar o disposto no art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal, que bem esclarece a particularidade[1]:

Assim, para dar efetividade ao princípio matriz, compete ao Poder Público definir e proteger os espaços territoriais e seus componentes. Os espaços territoriais especialmente protegidos abrangem as áreas de preservação permanente, as reservas florestais legais e as unidades de conservação.

Para Édis Milaré, esses espaços abrangem: as áreas de proteção especial, as áreas de preservação permanente, as reservas legais e as unidades de conservação. Preferimos denominá-lo microecossistemas. Procura-se proteger todos os atributos ao mesmo tempo e em conjunto e não parte deles.

Esses espaços territoriais ou microessistemas são denominados unidades de conservação. Estas, por sua vez, são espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (art. 1º, I, da Lei 9.985/2000).

O que se protege nesses espaços são os ecossistemas, os quais, por sua vez, são áreas representativas da região e constituídas de recursos naturais relevantes.  Tais espaços territoriais ambientais são protegidos e sua exploração depende de lei. É importante ressaltar que esses espaços territoriais podem ser instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

São as denominadas unidades de conservação criadas pela Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. As unidades de conservação dividem-se em proteção integral (estação ecológica, reserva biológica, parque nacional, monumento natural e refúgio de vida silvestre) e de uso sustentável (área de proteção ambiental, área de relevante interesse ecológico, floresta nacional, reserva extrativista reserva da fauna, reserva de desenvolvimento sustentável e reserva particular do patrimônio natural).

José Afonso da Silva conceitua os espaços territoriais especialmente protegidos como “áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção do processo evolutivo   das espécies, a preservação e proteção dos recursos naturais”.

O zoneamento ambiental, por sua vez, tem por finalidade regular o adequado ordenamento do uso e ocupação do solo. Foi com esse objetivo que se criou o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil (ZEE), para proteger o bioma de interesse nacional, como, por exemplo, a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, por meio do Decreto 4.297, de 10 de julho de 2002.

Ressalte-se que esse dispositivo é autoaplicável, no dizer do ministro Francisco Resek, na decisão da “farra do boi”, “não demandando legislação suplementar para   ser implementado, sublinhando-se que nele não está inserida a expressão na forma da lei. Ainda que contivesse tal expressão, nem por isso retiraria sua força abrangente”.

Definir e encontrar áreas a serem especialmente protegidas e seus componentes, não se admitindo, a partir daí, a sua ocupação com a construção de casas para o guarda ou outros equipamentos, tais como cerca etc. Qualquer alteração, mesmo que pequena, precisa de lei.

O Governo do Estado de São Paulo, mediante decreto, permitiu a possibilidade de modificação de parque estadual somente com estudo prévio de impacto ambiental (EPIA), sem a respectiva lei. Tal questão desaguou no STF, e o ministro Moreira Alves concedeu a liminar para cassar o decreto por entender que o ato poderia causar danos ecológicos de difícil reparação.

5. Regime da Amazônia Legal

Como visto, a Amazônia Legal se insere no conceito de Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE, instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, disciplinado pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981 (que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e dá outras providências):

Art. 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II – o zoneamento ambiental;

Ao regulamentar o artigo de lei transcrito, o Decreto 4.297, de 10 de julho de 2002 disciplina o seguinte sobre o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE, regime jurídico no qual se inclui a Amazônia Legal:

Art. 1º O Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE, como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá aos critérios mínimos estabelecidos neste Decreto.

Art. 1º O ZEE, instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população.

Art. 3º O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção  do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.

Parágrafo único.  O ZEE, na distribuição espacial das atividades econômicas, levará  em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais.

Art. 4º O processo de elaboração e implementação do ZEE:

I – buscará a sustentabilidade ecológica, econômica e social, com vistas a compatibilizar o crescimento econômico e a proteção dos recursos naturais, em favor das presentes e futuras gerações, em decorrência do reconhecimento de valor intrínseco à biodiversidade e a seus componentes;

II – contará com ampla participação democrática, compartilhando suas ações e responsabilidades entre os diferentes níveis da administração pública e da sociedade civil; e

III – valorizará o conhecimento científico multidisciplinar.

Art. 5º O ZEE orientar-se-á pela Política Nacional do Meio Ambiente, estatuída nos  arts. 21, inciso IX, 170, inciso VI, 186, inciso II, e 225 da Constituição, na Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, pelos diplomas legais aplicáveis, e obedecerá aos princípios da função sócio-ambiental da propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor- pagador, do usuário-pagador, da participação informada, do acesso eqüitativo e da integração.

Art. 6º-C. O Poder Público Federal elaborará, sob a coordenação da Comissão Coordenadora do ZEE do Território Nacional, o ZEE da Amazônia Legal, tendo como referência o Mapa Integrado dos ZEE dos Estados, elaborado e atualizado pelo Programa Zoneamento Ecológico-Econômico.

Parágrafo único. O processo de elaboração do ZEE da Amazônia Legal terá a participação de Estados e Municípios, das Comissões Estaduais do ZEE e de representações da sociedade.

Vê-se, pois, que a legislação infraconstitucional versa sobre regime próprio para a Amazônia Legal como Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil.

De se notar da análise do texto constitucional, com a complementação da legislação que regulamentou o art. 225, acima transcrito, que ao fazer referência a “área de proteção especial” pretendeu trazer termo técnico para designar áreas que o Poder Público viesse assim a definir.

6. Amazônia legal não é de proteção especial

Extrai-se de tudo quanto foi abordado, que a Amazônia Legal não se constitui automaticamente em área de proteção especial.

Para que seus espaços venham a ser assim caracterizados mister ato do Poder Público que os defina e estabeleça seus limites e regime jurídico a que se sujeitam.

A análise do art. 225 do texto constitucional revela que ao fazer referência a “área de proteção especial”, pretendeu o constituinte trazer termo técnico para designar áreas que o Poder Público viesse assim a definir.

Tem-se assim, que a Amazônia Legal não se constitui automaticamente em área de proteção especial. Para que seus espaços venham a ser assim caracterizados mister ato do Poder Público que os defina e estabeleça seus limites e regime jurídico a que se sujeitam.

Não fosse essa a interpretação autorizada pela conformação do texto constitucional, não contaríamos, dentro da área de delimitação da Amazônia Legal, com 315 Unidades de Conservação (UCs), cobrindo 112,6 milhões de hectares ou 22% da região (ISA, 2015ª), segundo dados fornecidos para o ano de 2015 pelo Ministério do Meio Ambiente.[2]

Ou seja, se o fato de se inserir determinado imóvel dentro da Amazônia Legal já conduz à interpretação de se tratar de “área de especial proteção”, não haveria razão para que o Poder Público tivesse instituído tantas Unidades de Conservação dentro do território da Amazônia Legal.

Desse modo, tanto pelo teor dos preceitos da Constituição Federal que versam sobre a questão, como pela legislação extravagante (aqui posta no sentido mais amplo do termo), nota-se que o legislador constituinte e/ou ordinário utilizou-se do termo técnico “áreas de especial proteção” para designar espaços territoriais assim definidos pelo Poder Público, em cumprimento ao disposto no art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal, regulamentado esse dispositivo pela Lei 9.985/2000.

Sob outro aspecto, compõe a Amazônia Legal uma região que engloba 5 milhões de quilômetros quadrados, segundo delimitação também do Ministério do Meio ambiente,[3] o que representa dois terços do país, incluindo os estados do Amazonas, Roraima, Rondônia, Pará, Amapá, Acre, Tocantins, Mato Grosso e parte significativa do Maranhão (art. 3º, inciso I, da Lei 12.651/2012).

A relevância da discussão é inquestionável, pois o órgão ambiental que adota o conceito genérico de Amazônia Legal como “área de especial proteção” para caracterizar a conduta de desmatar, suprimir, destruir ou destruir vegetação no referido Bioma, incorre em equívoco

7. Conclusão: inaplicabilidade da infração ambiental do art. 49 e art. 50 do Decreto 6.514/08 na Amazônia Legal

A infração do art. 49 e art. 50 do Decreto 6.514/08 não se aplica aos casos de desmatamento na Floresta Amazônica, conquanto não se subsume à conduta descrita nos tipos, simples e puramente porque tal Bioma não possui regime jurídico próprio e portanto, não pode ser considerado objeto de especial preservação.

É bem verdade que o próprio Decreto prevê que o erro de enquadramento na infração não se constitui vício insanável, nos termos do que estabelece o § 3º do seu art. 100, podendo a autoridade administrativa retificar o auto de infração para suprir a falha, mas essa retificação não foi levada a efeito.

No entanto, quando o auto de infração é homologado com parâmetro na tipificação original, dando ensejo, inclusive, à inscrição em dívida ativa e ajuizamento de execução fiscal, não se torna mais viável a sua alteração, porquê fragilizaria o contraditório e a ampla defesa, além de se afastar dos motivos determinantes da autuação.

Não se olvida que o dano ao meio ambiente possui prerrogativas próprias, diante da necessidade de máxima proteção estabelecida pela Constituição Federal, tais como responsabilidade objetiva, inversão do ônus da prova, in dubio pro nature, princípio da precaução, princípio da reparação integral, princípio do poluidor-pagador, obrigação propter rem, dentre outros.

Contudo, tais atributos não retiram do autuado o direito de se defender, de produzir as provas em contradita, assim como de ter suas alegações e provas analisadas adequadamente, já que responsabilidade objetiva não representa presunção absoluta de que veracidade e legalidade do ato administrativo.