Segundo a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello que “infração administrativa é o descumprimento voluntário de uma norma administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por uma autoridade no exercício de função administrativa – ainda que não necessariamente aplicada nesta esfera.”[1]
Resta nítida, após a análise do conceito acima transcrito, a conclusão de que a ausência de intenção voltada a prática de ato ilícito, elide o próprio cometimento da infração, “uma vez que a voluntariedade é o mínimo elemento subjetivo que se exige para a imputação de uma infração a alguém”[2]
Isto é, se não houver voluntariedade, intencionalidade e não houve conduta direcionada ao cometimento da infração que está sendo imputada ao alegado infrator, não que se falar em lavratura de auto de infração ambiental.
Ainda de acordo com os ensinamentos de Celso Antonio Bandeira de Mello[3]:
O Direito propõe-se a oferecer às pessoas uma garantia de segurança, assentada na previsibilidade de que certas condutas podem ou devem ser praticadas e suscitam dados efeitos, ao passo que outras não podem sê-lo, acarretando consequências diversas, gravosas para quem nelas incorrer.
Donde, é de meridiana evidência que descaberia qualificar alguém como incurso em infração quando inexista a possibilidade de prévia ciência e prévia eleição, in concreto, do comportamento que o livraria da incidência na infração e, pois, na sujeição às sanções para tal caso previstas.
Note-se que aqui não se está a falar de culpa ou dolo, mas de coisa diversa: meramente do animus de praticar dada conduta.
Se, ficar evidenciado que não houve voluntariedade, intencionalidade e culpabilidade por parte do infrator em relação à infração que lhe for imputada, não há que se falar em cometimento de infração ambiental, o que inviabiliza a sua responsabilização na esfera, já que é imprescindível a comprovação de sua culpa ou dolo.
Índice
1. Responsabilidade ambiental administrativa subjetiva
Com efeito, em matéria ambiental, ao contrário do regime da responsabilidade objetiva, prevista expressamente na lei apenas na esfera civil (art. 14, §1º, da Lei Federal 6.938/1981, que trata do dever de “indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados”), a responsabilidade administrativa, tal como ocorre na esfera criminal, deve basear-se no elemento subjetivo da suposta infração.
Destarte, na via administrativa não se concebe a responsabilidade objetiva, frente ao caráter eminentemente punitivo das sanções administrativas, como discorre Paulo de Bessa Antunes:
“As sanções penais e administrativas, parece-me, têm a característica de um castigo que é imposto ao poluidor. Já a reparação do dano reveste-se de um caráter diverso, pois através dela busca-se uma recomposição daquilo que foi destruído, quando possível”[4].
Esse é o cerne do regime jurídico aplicado às sanções administrativas ambientais, aliás, como se denota do expresso texto do art. 72, § 3º, da Lei Federal n. 9.605/1998. Confira-se:
“Art. 72. § 3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo: I – advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha; II – opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha.”
Assim é que, para imposição de sanção administrativa em matéria ambiental, especialmente no que diz respeito à aplicação da penalidade de multa, é necessária a comprovação do dolo ou culpa. Não destoa desse entendimento a abalizada doutrina de Fábio Medina Osório:
“Para que alguém possa ser administrativamente sancionado ou punido, seja quando se trate de sanções aplicadas por autoridades judiciárias, seja quando se cogite de sanções impostas por autoridades administrativas, necessário que o agente se revele “culpável”[5].
A simples leitura dos incisos I e II do §3º do art. 72 da Lei Federal 9.605/1998 deixa evidente que as condições para a aplicação da penalidade da multa sempre devem se dar mediante verificação da culpa ou o dolo. Esta é a regra geral incontestável!
Assim, é certo que, nos termos da legislação ambiental em vigor, a verificação da culpa ou dolo do agente é imprescindível para fins da aplicação da sanção correspondente à multa.
De fato, a sanção pecuniária administrativa tem natureza punitiva (e não reparatória) e visa somente penalizar a conduta do administrado que culposa ou dolosamente tenha praticado uma infração.
Ainda que assim não se entenda de maneira geral, para todas as sanções administrativas, não há dúvidas de que quando a sanção aplicada consiste em multa simples, o regime jurídico a ser aplicado é o da responsabilidade subjetiva, que é aquele que leva em conta a culpabilidade do agente.
2. Multa ambiental depende da comprovação de culpa
Sobre a necessidade de verificação de culpa na esfera administrativa, vale citar as decisões da Câmara Especial do Meio Ambiente do Tribunal de Justiça do Estado sobre o tema:
EMBARGOS À EXECUÇÃO. Tupã. Multa ambiental. Queimada em imóvel rural usado para pastagem de gado. Responsabilidade. 1. Infração. Responsabilidade. A responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente. Hipótese em que o horário de ocorrência do incêndio, a extensão da área e sua utilização para pastagem afastam a conclusão de que o embargante teria agido com negligência permitindo o alastramento do fogo em sua propriedade. Responsabilidade subjetiva não demonstrada. (TJSP – Apelação n° 0000361-24.2011.8.26.0069. 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Rel. Torres de Carvalho. Julgado em 31.07.2014. Publicado em 06.08.2014.)
Ação de anulação de Auto de Infração Ambiental Ambientalambiental e imposição de multa. Vazamento de substância poluente causada por acidente de trânsito provocado por terceiro. Responsabilidade civil objetiva pela reparação dos danos que não se confunde com a decorrente de ato ilícito. Imposição de multa só cabível em conseqüência de ato ilícito. Presunção de legitimidade do ato administrativo infirmada. Apelação provida.” (TJSP – Apelação n.o 336 712 5/3- 00, votação unânime. Rel. Antonio Celso Aguilar Cortez. 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Julgado em 19.04.2007. Publicado em 17.05.2007)
“MULTA AMBIENTAL. Mococa. Supressão de vegetação. Área de preservação permanente. Art. 2 ‘a’ item ‘3’ da LF n.o 4.771/65 – Infração. Responsabilidade. A responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente – Procedência. Recurso da Fazenda e reexame desprovido.” (TJSP – Apelação n.o 0264004-53.2009. Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Rel. Torres de Carvalho. Julgado em 28.04.2011. Publicado em 10.05.2011)
“MULTA AMBIENTAL. São José do Rio Preto. LF n.o 4.771/65, art. 2. LF n.o 6.938/81, art. 18. DF n.o 99.274/90, art. 34 XI e XII. Supressão de vegetação em área de preservação permanente. Construção de barragem sem licença ambiental. Responsabilidade. 1. Infração. Responsabilidade. A responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente. Questão irrelevante no caso concreto, visto que a embargante não nega o fato e admitiu sua responsabilidade pelo dano em TAC firmado com o Ministério Público. A infração está caracterizada e a embargante foi corretamente responsabilizada. A autuação fica mantida. 2. Multa administrativa. Termo de ajustamento de conduta. O cumprimento da obrigação de fazer estabelecida em termo de ajustamento de conduta firmado com o Ministério Público, dada a independência das órbitas, não ilide a imposição de multa administrativa pela polícia militar ambiental. A obrigação de fazer visa à recomposição do dano enquanto a multa administrativa visa a punir e advertir pela infração cometida. Improcedência. Recurso da embargante desprovido.” (TJSP – Voto n.o AC-7.951/11 – Apelação n.o 0025849- 04.2005.08.26.0000. 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Rel. Torres de Carvalho. Julgado em 01.12.2011. Publicado em 07.12.2011)
3. Responsabilidade administrativa ambiental no STJ
O recente e atual entendimento do E. Superior Tribunal de Justiça também é no sentido de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva e depende da comprovação do dolo ou da culpa:
“AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR O DANO.
Trata-se, na origem, de embargos à execução fiscal ajuizado pelo ora recorrente por figurar no polo passivo de feito executivo levado a cabo pelo Ibama para cobrar multa aplicada por infração ambiental. Explica o recorrente – e faz isto desde a inicial do agravo de instrumento e das razões de apelação que resultou no acórdão ora impugnado – que o crédito executado diz respeito à violação dos arts. 37 do Decreto 3.179/99, 50 c/c 25 da Lei n. 9.605/98 e 14 da Lei n. 6.938/81, mas que o Auto de Infração Ambiental Ambiental foi lavrado em face de seu pai, que, à época, era o dono da propriedade.
A instância ordinária, contudo, entendeu que o caráter propter rem e solidário das obrigações ambientais seria suficiente para justificar que, mesmo a infração tendo sido cometida e lançada em face de seu pai, o ora recorrente arcasse com seu pagamento em execução fiscal.
Nas razões do especial, sustenta a parte recorrente ter havido violação aos arts. 3º e 568, inc. I, do Código de Processo Civil (CPC) e 3º, inc. IV, e 14 da Lei n. 6.938/81, ao argumento de que lhe falece legitimidade passiva na execução fiscal levada a cabo pelo Ibama a fim de ver quitada multa aplicada em razão de infração ambiental.
Esta Corte Superior possui entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos proprietários antigos. Foi essa a jurisprudência invocada pela origem para manter a decisão agravada.
O ponto controverso nestes autos, contudo, é outro. Discute-se, aqui, a possibilidade de que terceiro responda por sanção aplicada por infração ambiental. A questão, portanto, não se cinge ao plano da responsabilidade civil, mas da responsabilidade administrativa por dano ambiental.
Pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5º, inc. XLV, CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas também a todo o Direito Sancionador, não é possível ajuizar execução fiscal em face do recorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas imputáveis a seu pai. Isso porque a aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.
A diferença entre os dois âmbitos de punição e suas consequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “[s]em obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa], é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade”.
O art. 14, caput, também é claro: “[s]em prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: […]”.
Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aos transgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno, pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislação define como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, inc. V, do mesmo diploma normativo).
Note-se que nem seria necessária toda a construção doutrinária e jurisprudencial no sentido de que a obrigação civil de reparar o dano ambiental é do tipo propter rem, porque, na verdade, a própria lei já define como poluidor todo aquele que seja responsável pela degradação ambiental – e aquele que, adquirindo a propriedade, não reverte o dano ambiental, ainda que não causado por ele, já seria um responsável indireto por degradação ambiental (poluidor, pois).
Mas fato é que o uso do vocábulo “transgressores” no caput do art. 14, comparado à utilização da palavra “poluidor” no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivo por ofensa ambientais praticadas por outrem. Recurso especial provido.” (RESP 1251697/PR. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. Publicado no D.J. em 12.04.2012)
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. DANO AMBIENTAL. ACIDENTE NO TRANSPORTE DE ÓLEO DIESEL. IMPOSIÇÃO DE MULTA AO PROPRIETÁRIO DA CARGA. IMPOSSIBILIDADE. TERCEIRO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. – A Corte de origem apreciou todas as questões relevantes ao deslinde da controvérsia de modo integral e adequado, apenas não adotando a tese vertida pela parte ora Agravante. Inexistência de omissão. – A responsabilidade civil ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, o terceiro, proprietário da carga, por não ser o efetivo causador do dano ambiental, responde subjetivamente pela degradação ambiental causada pelo transportador. – Agravo regimental provido”. (AgRg no Agravo em Recurso Especial nº 62.584/RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa. 1ª Turma, j. 18.06.2015)
4. Conclusão
Muitas vezes, o que temos observado em autos de infração ambiental, é que os fatos descritos não demonstram, nem de longe, que o infrator teria agido de forma culposa ou dolosa.
E mais, o simples fato de infrator ser proprietário do bem objeto da infração, não reflete uma ação ou omissão dolosa ou culposa em relação ao cometimento da infração ambiental que lhe for imputada. Se não há, portanto, culpabilidade, não há se falar em infração.
Daí porque, não se mostra possível outra conclusão que não seja a da inexistência de culpa e, por consequência, da impossibilidade de responsabilizar o alegado infrator administrativamente, quando ausente a comprovação de dolo ou culpa pelo cometimento da infração.
[1] Op. cit., p. 865. [2] Idem supra, p. 868. [3] Idem supra, p. 842. [4] Direito Ambiental, 7ª edição. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003. p. 243. [5] Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: RT, 2000, p. 312.
