ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. EMBARGO E INTERDIÇÃO DE ATIVIDADES EMPRESARIAIS. SISTEMA DOF. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA.
1. Remessa oficial em face de sentença que determinou ao Superintendente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA/PA e ao Chefe de Fiscalização do IBAMA/PA o imediato desembargo das atividades da empresa com o desbloqueio de acesso à obtenção da prestação de serviços a seus encargos, através do sistema denominado Documento de Origem Florestal – DOF.
2. O sistema DOF foi instituído pela Portaria MMA 253, de 18/08/2006, conforme dispõe o art. 1º da Instrução Normativa IBAMA 112/2006, e constitui-se licença obrigatória para o controle do transporte e armazenamento de produtos e subprodutos florestais de origem nativa, inclusive o carvão vegetal nativo, a fim de se permitir a prestação de serviço com a emissão de guias florestais, licenças e registros junto ao IBAMA, possibilitando o exercício das atividades comerciais de forma regular.
3. A vedação de acesso ao sistema DOF e a outras licenças ambientais encontra-se inserida no dever-poder de fiscalização do IBAMA, com fulcro no art. 225, § 1º, inc. V, e § 3º, da Constituição Federal, no art. 72, incisos VI, IX, XI e § 8º, da Lei n. 9.605/98 e, ainda, no art. 101 do Decreto-Lei n. 6.514/08.
4. Todavia, ainda que o IBAMA tenha objetivado a preservação do meio ambiente e agido com base no Princípio da Precaução, não pode restringir injustificadamente o exercício pelo particular de atividade lícita ou mesmo limitar esse direito até que haja resposta oficial da autarquia apontando provas suficientes da sua ilegalidade, da motivação para a prática do ato administrativo de poder de polícia ambiental, o que não ocorreu no caso dos autos.
5. Este Tribunal já decidiu que “é inadmissível a cominação sumária de penalidade administrativa, consistente no bloqueio ao sistema de emissão de Documento de Origem Florestal (DOF), suspendendo indevidamente o exercício de atividade empresarial, sem observância do pertinente processo administrativo” (TRF-1, AC 0017122-33.2011.4.01.3700/MA, Rel. Desembargador Federal DANIEL PAES RIBEIRO, Sexta Turma, e-DJF1 de 21/06/2017).
6. Em sede de remessa oficial, confirma-se a sentença se não há quaisquer questões de fato ou de direito, referentes ao mérito ou ao processo, matéria constitucional ou infraconstitucional, direito federal ou não, ou princípio, que a desabone.
7. A ausência de recursos voluntários reforça a higidez da sentença, adequada e suficientemente fundamentada, ademais quando não há notícia de qualquer inovação no quadro fático-jurídico e diante da satisfação imediata da pretensão do direito, posteriormente julgado procedente. 8. Remessa oficial desprovida.
(TRF-1 – REOMS: 00026776020094013900, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 6ª Turma, Data de Publicação: PJe 08/03/2023 PAG PJe 08/03/2023 PAG)
RELATÓRIO
Trata-se de remessa oficial em face de sentença que determinou ao Superintendente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA/PA e ao Chefe de Fiscalização do IBAMA/PA o imediato desembargo das atividades da empresa, com o desbloqueio de acesso à obtenção da prestação de serviços a seus encargos, através do sistema denominado Documento de Origem Florestal – DOF.
Transcrevo o relatório da sentença:
“MP sociedade comercial qualificada na inicial, impetrou o presente mandado de segurança contra ato atribuído ao SUPERINTENDENTE DO IBAMA NO PARÁ e ao CHEFE DA FISCALIZAÇÃO DO IBAMA/PA, tencionando obter medida liminar para que seja suspenso o bloqueio de seu acesso ao sistema DOF perpetrado pelos impetrados, concedendo-se posteriormente a segurança para que seja conferida definitiva nulidade ao ato.
Expôs a Impetrante que é indústria madeireira cumpridora de sua função social no que tange à produção e circulação de riqueza, geração de empregos, pagamento de impostos e preservação dos recursos naturais, ressaltando que jamais foi autuada em razão de infação ambiental.
Não obstante sua situação de estrita regularidade, foi surpreendida pela negativa de acesso ao sistema DOF para emissão das Guias Florestais necessárias à regular transação dos produtos florestais, o que determinou a paralisação de suas atividades.
Perquirindo sobre as razões do fato, foi informada pela fiscalização do Ibama que tal ocorreu em razão de haver adquirido produto florestal do projeto de manejo sustentável de Célia Fonseca de Araújo, suspeito de haver transacionado irregularmente resíduo de madeira, ensejando o bloqueio de do sistema DOF de todas as empresas que negociaram com o citado projeto.
Acrescentou que por meio da notificação n. 155/2009- DICOF/IBAMA/PA foi instada a apresentar diversos documentos perante o Ibama referentes à operação com o projeto de manejo sob suspeita, sendo informada, na oportunidade, que o desbloqueio ao sistema ocorreria em 30 dias, ou em prazo menor, caso informasse o nome do intermediário das compras realizadas, pessoa que, todavia, desconhece.
Como fundamentos de seu pleito, invocou a Impetrante a ilegalidade do ato tido como coator, destacando a inexistência de devido processo legal antecessor à aplicação da sanção, no qual tenham sido observadas as garantias constitucionais do contraditório e ampla defesa.
Argumentou, nesse sentido, que não poderia a Administração bloquear seu acesso à emissão de DOF para simples averiguação acerca da existência ou não de infração administrativa, mormente sem lhe ofertar a oportunidade de se manifestar sobre os fatos.
Tal conduta feriu, assim, os artigos 70, § 4º e 72 da Lei n. 9.605/98, além de contrariar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Ao final, vislumbrando presentes os requisitos necessários, pugnou pelo deferimento da tutela de urgência.
Inicial instruída com os documentos de fls. 26/72.
Em decisão fundamentada às fls. 77/81, o magistrado então presidente do feito houve por bem deferir em parte o pedido de liminar.
Notificado a prestar informações, o Superintendente do Ibama apresentou a peça de fls. 90/104, expondo que o bloqueio ao sistema foi decorrente da operação”Caça Fantasmas”, a qual versou, dentre outras coisas, sobre a aquisição de créditos virtuais junto a empresas fantasmas e projetos de manejo irregulares, para posterior comercialização de forma legal.
Assim, por recomendação do Ministério Público Federal (PR/PA/GAB4/Nº 001/2009), certas empresas foram bloqueadas no sistema DOF no intuito de desvendar o esquema criminoso e sustar os danos ao meio ambiente.
No que tange ao caso da Impetrante, a apuração feita pela fiscalização culminou na lavratura de dois autos de infração e a instauração dos respectivos processos administrativos: o primeiro versando sobre prestação de”informações falsas no sistema oficial de controle (SISFLORA) quando deu como aceite a compra de madeiras das firmas (.), que não existem fisicamente (fantasma).”; e o segundo sobre a venda de” 719,583m 3de madeira serrada (.) sem licença válida outorgada pelo órgão ambiental competente “, mediante a utilização de créditos virtuais comprados de empresas inexistentes.
No mais, após discorrer longamente acerca do poder de polícia ambiental conferido à autarquia pela legislação, bem como sobre o princípio da precaução, expôs que a negativa de serviços e o bloqueio no Sistema DOF são medidas temporárias com previsão na Instrução Normativa n. 112/2006 e no art. 72, incisos VI, VII, IX e § 8º, I, da Lei n. 9.605/98.
Por fim, rechaçou a alegação de ofensa ao devido processo legal, ao princípio da proporcionalidade, e aos direitos fundamentais da propriedade, segurança jurídica e reserva legal. Ao final, pugnou pela revogação da liminar e pela denegação da segurança pleiteada.
Informações instruídas com os documentos de fls. 106/258.
Na seqüência, juntou o Ibama às fls. 261/282 cópia do agravo de instrumento interposto junto ao TRF da 1ª Região.
O Impetrante, por seu turno, compareceu às fls. 284/286 expondo que em razão do contido nas recomendações n. PR/PA/GAB4/Nº 001/2009, bem como das providências adotadas pelo Ibama no sentido de vistoriar o pátio da empresa e dali retirar a madeira suspeita de fraude, não mais subsistiria o interesse jurídico da autarquia em dar continuidade ao bloqueio, requerendo, ao final, a intimação do Impetrado para esclarecer o juízo acerca desse tema.
Por fim, em parecer lavrado às fls. 202/207, o representante do Ministério Público Federal opinou pela concessão parcial da segurança.”
Sentença sujeita ao reexame necessário, nos termos do § 1º do art. 14 da Lei n. 12.016/2009.
É o breve relatório.
VOTO
Mérito
O presente mandamus foi impetrado com vistas ao desbloqueio do acesso ao sistema DOF (Sistema instituído pela Portaria MMA 253, de 18/08/2006, conforme dispõe o art. 1º da Instrução Normativa IBAMA 112/2006, que “constitui-se licença obrigatória para o controle do transporte e armazenamento de produtos e subprodutos florestais de origem nativa, inclusive o carvão vegetal nativo”), a fim de se permitir a prestação de serviço com a emissão de guias florestais, licenças e registros junto ao IBAMA, possibilitando o exercício das atividades comerciais de forma regular.
A sentença foi proferida nos seguintes termos:
“Inicialmente cumpre afastar a alegação de perda de objeto veiculada pela Impetrante, uma vez que embora em tese não subsistam mais as circunstâncias que determinaram o bloqueio de seu acesso ao sistema DOF, a própria empresa interessada frisou que a liberação somente ocorreu em razão da medida liminar deferida nestes autos.
Observa-se, assim, que de fato ainda subsiste a necessidade do provimento judicial, até porque o Impetrado nada falou em suas informações sobre o perecimento do objeto da pretensão. Por fim, destaco que o Ministério Público Federal em seu parecer de fls. 288/293, destacou que”ainda que o desbloqueio do sistema DOF/IBAMA tenha sido deferido, fls. 77-81, apenas a sentença de mérito é que terá o condão de produzir coisa julgada formal e material.
Logo, o mérito deverá ser apreciado para que haja o efetivo provimento jurisdicional, uma vez que provimento liminar é de natureza essencialmente provisória.”
Com efeito, observa-se dos autos que o cerne da questão gira em torno da análise da legalidade da medida adotada pelo Ibama em bloquear o acesso da Impetrante aos serviços do sistema on une, notadamente a emissão de autorizações e licenças, em razão de haver adquirido produto florestal do projeto de manejo sustentável de Célia Fonseca de Araújo, suspeito de haver transacionado irregularmente resíduo de madeira.
É interessante frisar, de início, a legitimidade da atuação do Ibama no que tange à repressão às condutas violadoras das normas de defesa do meio ambiente, atividade que exerce por meio do poder de polícia ambiental que lhe foi outorgado pelo ordenamento jurídico pátrio na forma dos artigos 23 e 225 da Constituição Federal, art. 2º da Lei n. 6.938/81, art. 2º da Lei n. 7.735/89 e art. 1º do Decreto n. 97.946/89.
Todavia, a atuação da Administração Pública no exercício de qualquer poder-dever há que se pautar, necessariamente, pelo princípio da legalidade, não podendo o órgão ou entidade da Administração Pública, aí incluído o IBAMA, ignorar os primados do estado democrático de direito direitos inovar originariamente na ordem jurídica, mormente em se tratando de regulamentação que implique em restrição de direitos individuais.
No caso em comento, a autoridade impetrada não nega a existência do ato imputado ilegal. Muito pelo contrário.
O Ibama defendeu a interdição de prestação de serviços à Impetrante sob o argumento de necessidade de se averiguar as suspeitas que pairavam sobre as atividades desenvolvidas pela empresa, discorrendo acerca de sua legalidade fundamentada nos princípios que regem a defesa do meio ambiente, notadamente o da precaução.
Com efeito, é cediço que a jurisprudência e a doutrina pátrias admitem a interdição de atividades empresariais danosas ao meio ambiente como medida acautelatória a ser adotada pela Administração, tendo com fundamento as prescrições do art. 72, § 7º, da Lei n. 9.605/98, bem como o princípio da precaução.
Todavia, tal medida não pode se perpetuar indefinidamente no tempo e obstar sumariamente o exercício da atividade econômica à margem da efetiva apuração, objetiva e diligente, acerca da existência ou não das infrações imputadas à administrada, bem como da regular aplicação da sanção de embargo/interdição prevista em lei.
No caso presente, o próprio Ibama admitiu em suas informações que a negativa de serviços e o bloqueio ao Sistema DOF seriam medidas temporárias adotadas em razão de haver a impetrante negociado com projeto de manejo sob suspeita.
Nessa linha, expôs em suas informações que, após as apurações necessárias, foram lavrados os autos de infração n. 687408/D e 687409/D contra a Impetrante, em razão de compra de créditos virtuais de empresas”fantasmas”, bem como da utilização desses créditos para efetuar a venda de madeira serrada.
Na seqüência, foram instaurados os processos administrativos n. 02018.000650/2009-38 e n. 02018.000651/2009-82, os quais foram juntados por cópia aos autos.
Ocorre que, até a presente data, decorrido mais de 01 (um) ano da impetração, não se tem notícia acerca do julgamento dos autos de infração ao norte mencionados, tampouco se houve ou não a efetiva penalização da empresa sob investigação, no que tange à aplicação, nos autos do processo administrativo, da penalidade de suspensão/interdição de suas atividades.
É interessante frisar, neste particular, que a sanção aplicada por meio dos autos de infração limitou-se à fixação de multas, não havendo a lavratura de Termo de Embargo ou a determinação de suspensão das atividades da impetrante.
Desta feita, a persistência do bloqueio do Sistema DOF não mais encontra respaldo no ordenamento jurídico pátrio, já que, à míngua da efetiva conclusão dos procedimentos administrativos de apuração, continua a empresa impossibilitada de obter junto à Administração os serviços necessários ao desenvolvimento de suas atividades.
Ademais, a existência de indícios de que a impetrante teria concorrido para a prática de atos lesivos ao meio ambiente, inclusive beneficiando-se financeiramente de tais ilícitos, não enseja a automática conclusão de que tais condutas perdurem no momento presente, por meio da continuidade do comportamento que ensejou o bloqueio ao Sistema DOF.
É evidente que uma vez apurada a efetiva existência das irregularidades que lhe são imputadas deverá arcar a Impetíante com as respectivas sanções. Entretanto, não se mostra razoável nem proporcional a continuidade do embargo de suas atividades sob a presunção de que, liberada sua atuação, virá novamente a agir em desconformidade com a lei.
Sem adentrar no mérito da efetiva existência ou não das condutas ilícitas supostamente praticadas pela Impetrante, já que não é este o objeto da impetração, não há como afastar a ilegalidade da vedação de acesso ao sistema até a presente data, mormente diante do princípio da livre iniciativa consagrado pela Constituição Federal, o qual assegura a todos”o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”(art. 170, parágrafo único).
Nessa linha, o próprio Ministério Público Federal em seu parecer às fls. 288/293 reconheceu que”a permanência do bloqueio do sistema DOF, já realizado pelo IBAM_A em face da empresa, poderá ultrapassar os limites da legalidade se não forem tomadas outras providências que possam de fato ensejar nas penalidades culminadas em lei, uma vez que a medida cautelar adotada não pode ser utilizada como meio de punição pelo descumprimento de determinada norma, o que somente poderá ocorrer mediante regular instauração de procedimento administrativo que culmine em processo formale se for o caso, na aplicação de medidas restritivas de direito…”
Por fim, trago à colação o seguinte precedente que corrobora a tese aqui exposta:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. IBAMA. SUSPENSÃO NA EMISSÃO DE DOCUMENTO DE ORIGEM FLORESTAL – DOF. Não é razoável que se obste o acesso ao Sistema DOF – Documento de Origem Florestal quando foi apresentada a documentação exigida para análise da regularidade de movimentação de produtos florestais, e não havendo fato objetivo e idôneo para restringir a utilização do sistema. (REOMS 200772000092874; Relator (a) MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA; TRF4; QUARTA TURMA; Fonte D.E. 26/05/2008)
Diante o exposto, tenho por bem confirmar a medida liminar e conceder em parte a segurança pleiteada, para determinar que os Impetrados se abstenham da prática de todo e qualquer ato voltado à bloquear o acesso da Impetrante à obtenção da prestação de serviços a seus encargos, disponibilizados no sistema DOF.
Custas em reembolso pelo Impetrado. Sem honorários advocatícios (súmulas 512/STF e 105/STJ). Sentença sujeita ao reexame necessário. Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Oficie-se ao Desembargador Federal Relator do AI n. 2009.01.00.028059-2/PA noticiando-lhe o julgamento do presente feito e remetendo-lhe cópia da sentença.”
A vedação de acesso ao sistema DOF e a outras licenças ambientais encontra-se inserida no dever-poder de fiscalização do IBAMA, com fulcro no art. 225, § 1º, inc. V, e § 3º, da Constituição Federal, no art. 72, incisos VI, IX, XI e § 8º, da Lei n. 9.605/98 e, ainda, no art. 101 do Decreto-Lei n. 6.514/08.
Nesse sentido, a literalidade das normas:
Constituição Federal
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: (…)
V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (…)
§3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Lei 9.605/98
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º: (…)
VI – suspensão de venda e fabricação do produto; (…)
IX – suspensão parcial ou total de atividades; (…)
XI – restritiva de direitos. (…)
§8º As sanções restritivas de direito são:
I – suspensão de registro, licença ou autorização;
II – cancelamento de registro, licença ou autorização;
III – perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
IV – perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
V – proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos.
Decreto-Lei 6.514/2008
Art. 101. Constatada a infração ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar as seguintes medidas administrativas: (Vide ADPF 640)
I – apreensão;
II – embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
III – suspensão de venda ou fabricação de produto;
IV – suspensão parcial ou total de atividades;
V – destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração; e
VI – demolição.
§1o As medidas de que trata este artigo têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo.
§2o A aplicação de tais medidas será lavrada em formulário próprio, sem emendas ou rasuras que comprometam sua validade, e deverá conter, além da indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos, os motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder.
§3o A administração ambiental estabelecerá os formulários específicos a que se refere o § 2o.
§4o O embargo de obra ou atividade restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração.”
Todavia, ainda que o IBAMA, objetivando a preservação do meio ambiente, tenha agido com base no Princípio da Precaução, não pode restringir injustificadamente o exercício pelo particular de atividade lícita ou mesmo limitar esse direito até que haja resposta oficial da autarquia apontando provas suficientes da sua ilegalidade, da motivação para a prática do ato administrativo de poder de polícia ambiental, o que não ocorreu no caso dos autos.
Ademais, este Tribunal já decidiu que “é inadmissível a cominação sumária de penalidade administrativa, consistente no bloqueio ao sistema de emissão de Documento de Origem Florestal (DOF), suspendendo indevidamente o exercício de atividade empresarial, sem observância do pertinente processo administrativo” (TRF-1, AC 0017122-33.2011.4.01.3700/MA, Rel. Desembargador Federal DANIEL PAES RIBEIRO, Sexta Turma, e-DJF1 de 21/06/2017).
Nesse sentido, confira-se:
MANDADO DE SEGURANÇA. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). SANÇÃO ADMINISTRATIVA. EMBARGO E INTERDIÇÃO DE ATIVIDADES EMPRESARIAIS. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. 1. Remessa necessária de sentença, proferida em ação versando sobre interdição de atividade empresarial pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), na qual o pedido foi julgado procedente em parte “para determinar a desinterdição da empresa Requerente, desde que decorrente dos fatos objeto da inicial, confirmando, desta forma, a liminar anteriormente deferida, mas por outro lado mantendo incólume o auto de infração e da multa administrativa aplicada”. 2. Na sentença, considerou-se: a) a parte autora requer “seja desinterditada a empresa requerente. Alega que, diante dos impedimentos administrativos, formalizou, na data do dia 27/05/2010, pedido de desbloqueio, o que até a presente data não houve resposta”; b) a interdição “representa, na espécie, a inviabilização da atividade da empresa requerente. O retro citado ato administrativo torna-se ainda mais censurável quando se tem notícia, por meio da petição de fls. 352/353, que até presente momento o IBAMA não juntou os recursos administrativos apresentados pela Requerente”; c) “manter o bloqueio de acesso aos sistemas, quando as empresas dependem desse sistema para manterem em funcionamento suas atividades, implicaria em medida por demais desproporcional, pois inviabiliza a atividade da empresa, cujo histórico não é de prática reiterada de infrações ambientais, a partir de uma conduta que se encontra ainda em fase de apuração”. 3. Conforme entendimento desta Corte, “é inadmissível a cominação sumária de penalidade administrativa, consistente no bloqueio ao sistema de emissão de Documento de Origem Florestal (DOF), suspendendo indevidamente o exercício de atividade empresarial, sem observância do pertinente processo administrativo” (TRF-1, AC 0017122-33.2011.4.01.3700 / MA, Rel. Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, Sexta Turma, e-DJF1 de 21/06/2017). 4. Negado provimento à remessa necessária.
(REOMS 0001706-98.2011.4.01.3902, Desembargador Federal JOÃO BATISTA MOREIRA, TRF1 – Sexta Turma, PJe 30/06/2020 PAG.)
Em sede de remessa oficial, confirma-se a sentença se não há quaisquer questões de fato ou de direito, referentes ao mérito ou ao processo, matéria constitucional ou infraconstitucional, direito federal ou não, ou princípio, que a desabone.
Ressalte-se, ainda, que a ausência de recursos voluntários reforça a higidez da sentença, adequada e suficientemente fundamentada, ademais quando não há notícia de qualquer inovação no quadro fático-jurídico e diante da satisfação imediata da pretensão do direito, posteriormente julgado procedente.
Conclusão
Pelo exposto, nego provimento à remessa oficial.
É como voto.
