APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA POR DANO AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE ADMINISTRATIVA NÃO CONSUMADA. AUTO DE INFRAÇÃO. REGULARIDADE. CÁLCULO DO VALOR DA MULTA. INCORREÇÃO. AJUSTE DEVIDO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Segundo entendimento do egrégio Superior Tribunal de Justiça, quando inexistir regramento legal específico acerca da prescrição e da decadência quanto à atuação administrativa, aplica-se, por analogia, o prazo primário de cinco anos aludido no art. 1º Decreto nº 20.910, de 1932. 2. O mesmo Pretório, no julgamento do Recurso Especial nº 1.112.577 – SP, representativo de controvérsia jurídica, fixou a tese de que não corre a prescrição durante o tempo de tramitação do processo administrativo no âmbito estadual, na hipótese de omissão da legislação local em estabelecer prazo para encerrar o procedimento. 3. Não há que se falar em nulidade do auto de infração quando ausente o vício nele apontado pelo infrator. 4. Constatados equívocos nos cálculos do valor da multa, os quais resultaram em evidente excesso no quantum da reprimenda, impõe-se que seja feito o respectivo ajuste. 5. Apelação cível conhecida e parcialmente provida para determinar que a multa ambiental seja recalculada pelo apelado.
(TJ-MG – AC: 10000160327706005 MG, Relator: Caetano Levi Lopes, Data de Julgamento: 28/05/2019, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 30/05/2019).
VOTO
Conheço do recurso porque presentes os requisitos de admissibilidade.
A apelante aforou esta ação anulatória contra o apelado. Afirmou que teve lavrado contra si auto de infração, em razão de suposta implantação de loteamento sem licenciamento ambiental. Asseverou que durante o procedimento administrativo que manejou visando impugnar a reprimenda, demonstrou que obteve o licenciamento necessário à implantação do empreendimento autuado, mas ainda assim a multa foi mantida pela Administração, embora seu valor tenha sido reduzido de R$173.670,00 para R$92.225,89, por decisão administrativa publicada em 23.05.2007. Informou ter interposto pedido de reconsideração contra esta decisão em 29.07.2009, o qual veio a ser julgado somente em 20.10.2015, pela Câmara de Recursos Administrativos do Conselho de Administração do IEF, de modo que teria ocorrido a prescrição intercorrente.
Esclareceu ter sofrido sanção por infração diversa da que constou do auto de infração, caracterizando, pois, cerceamento de defesa. Salientou ter havido reconhecimento expresso, em âmbito administrativo, do não cometimento da transgressão que lhe foi originalmente imputada. Entende que o valor da multa é desarrazoado e desproporcional, sobretudo quando considerado que a elevação do quantum da reprimenda é consequência de desídia da Administração ao permitir a paralisação do processo administrativo por seis anos. Acrescentou descaber a incidência de juros moratórios sobre o valor da multa antes do julgamento do recurso administrativo. Pugnou pela declaração de nulidade do auto de infração, bem como a exclusão ou redução da multa dele correspondente. O apelado defendeu a higidez da autuação e da multa aplicada.
Pela r. sentença inserida no arquivo eletrônico nº 68, a pretensão inicial foi rejeitada.
Cumpre verificar se ocorreu a prescrição administrativa intercorrente, se é válido o auto de infração impugnado e se está correta a multa aplicada.
O exame da prova revela o que passa a ser descrito.
A apelante juntou vários documentos com a petição inicial. Destaco o auto de infração nº 048965-3 e a guia de recolhimento da multa, inseridos no arquivo eletrônico nº 5.
Também merecem destaque o laudo pericial do IEF (arquivo eletrônico nº 7), a decisão proferida no processo administrativo instaurado pela recorrente e que reduziu a multa mencionada de R$173.670,00 para R$92.225,89, o pedido de reconsideração formulado por ela junto ao Conselho de Administração do IEF e a respectiva decisão deste órgão (arquivo eletrônico nº 8).
O apelado, com a contestação, trouxe os documentos constantes dos arquivos eletrônicos nº 34/44, porém sem destaque especial. Posteriormente, ele acostou o demonstrativo de cálculo inserto no arquivo eletrônico nº 47. Estes os fatos.
Em relação ao direito e quanto ao primeiro tema, a prescrição é instituto é típico do direito privado. No entanto, ele tem caráter de interesse público, consoante ensinamento de Antônio Luiz da Câmara Leal, em Da prescrição e da decadência, 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1959, p. 33:
Do fundamento jurídico da prescrição, por nós esclarecido, facilmente se deduz o caráter público do preceito legal que a instituiu.
(…) Embora a utilidade pública e privada sejam correlatas e coexistam em todas as normas de direito, para distinguir as de direito público das de direito privado, cumpre atender, como ensina Porchat, ao interesse que predomina, se o público, se o privado.
Ora, na prescrição, dando-se o sacrifício do interesse individual do titular do direito pelo interesse público da harmonia social, que exige a estabilidade do direito tornado incerto, é evidente que sua instituição obedeceu, direta e principalmente, à utilidade pública e que a norma que a instituiu é de ordem pública.
Os prazos prescricionais são sempre fixados em lei, quer no Código Civil, quer em leis especiais ou extravagantes.
Ocorre que a Lei estadual nº 14.184, de 2002, que regula o processo administrativo no âmbito do Estado de Minas Gerais, é omissa quanto ao estabelecimento de um prazo final para a Administração estadual encerrar os processos que iniciar.
A propósito, o egrégio Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial nº 111.257.7 – SP, representativo de controvérsia jurídica, decidiu que, na falta de regramento legal específico acerca da prescrição e decadência, deve ser aplicado, por analogia, o prazo primário de cinco anos aludido no art. 1º do Decreto nº 20.910, de 1.932:
ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.
1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de São Paulo-CETESB aplicou multa à ora recorrente pelo fato de ter promovido a “queima da palha de cana-de-açúcar ao ar livre, no sítio São José, Município de Itapuí, em área localizada a menos de 1 Km do perímetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar público, por emissão de fumaça e fuligem” (fl.. 28).
2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que é de cinco anos o prazo para a cobrança da multa aplicada ante infração administrativa ao meio ambiente, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.
3. Não obstante seja aplicável a prescrição quinquenal, com base no Decreto 20.910/32, há um segundo ponto a ser examinado no recurso especial – termo inicial da prescrição – que torna correta a tese acolhida no acórdão recorrido.
4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicação da multa por infração à legislação do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo é a data do ato infracional, ou seja, data da ocorrência da infração.
5. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado.
6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de março de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infração em 08 de agosto de 1997. A execução fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de três anos a contar da constituição definitiva do crédito.
7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acórdão recorrido quanto à aplicação do art. 205 do novo Código Civil para reger o prazo de prescrição de crédito de natureza pública, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crédito decorrente da multa aplicada e não a data da própria infração, quando ainda não era exigível a dívida.
8. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008. (Ac. no REsp nº 111.257.7 – SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, j. em 09.12.2009, in DJe 08.02.2010).
A análise do referido julgado demonstra que o egrégio Superior Tribunal de Justiça, ao mesmo tempo em que fixou a tese de que, à mingua de legislação específica, a prescrição da pretensão executória de multa aplicada por infração administrativa ao meio ambiente é de cinco anos, também assentou que não flui o prazo prescricional durante o tempo de tramitação do processo administrativo promovido por ente federado cuja legislação seja omissa quanto à disciplina do tema.
A recorrente, por sua vez, entende que o paradigma mencionado, cuja orientação foi seguida na sentença, não teria aplicabilidade no caso concreto. E invocou os seguintes fundamentos:
a) a base fática é divergente, pois, concretamente, o debate envolve a análise da prescrição intercorrente para concluir processo administrativo e aplicar multa, ao passo que no REsp. nº 1.112.577- SP, discute-se o prazo prescricional para cobrar multa administrativa já fixada em processo administrativo.
b) a divergência instalada no caso concreto se refere à pretensão de aplicar a multa e não à perda da pretensão punitiva, como na hipótese versada no aludido paradigma.
Ora, apesar do entendimento contrário da recorrente, não há dúvida da similitude fática e jurídica do caso concreto com o precedente mencionado, na medida em que o egrégio Superior Tribunal de Justiça mencionou expressamente a impossibilidade de o processo administrativo estadual ser atingido pela prescrição quando não há regramento específico na legislação local, exatamente o tema que permeia o debate dos autos.
Logo, por força do disposto no art. 927, III, do CPC de 2015, que determina aos juízes e tribunais a observância dos acórdãos proferidos em julgamento de recurso especial repetitivo, impõe-se concluir que, mesmo tendo transcorrido seis anos entre o parecer da Conselheira Relatora e a decisão final do recurso administrativo interposto pela apelante, não ocorreu a invocada prescrição administrativa intercorrente, de modo que, neste aspecto, a irresignação é inacolhível.
No que diz respeito ao segundo tema, a apelante defende a nulidade do auto de infração porque teria havido cerceamento de defesa no processo administrativo. Explicou que foi autuada por supostamente ter implantado loteamento sem licença ambiental, infração prevista no art. 54, incisos I a V, da Lei estadual nº 14.309, de 2002, ao passo que, no julgamento do seu pedido de reconsideração, foi mencionado pela Conselheira Relatora que a conduta a ela imputada seria a supressão da vegetação para a implantação de loteamento, a qual é tipificada em outro dispositivo da lei mencionada.
A Constituição da República determina a observância do devido processo legal e da ampla defesa como garantia a todos os litigantes em processos judiciais ou administrativos. Eis a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello no Curso de direito administrativo, 14. ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 97:
Princípios do devido processo legal e da ampla defesa.
43. Os referidos princípios, da mais extrema importância – e que viemos a incluir nesta relação por oportuna advertência de Weida Zancaner -, consistem, de um lado, como estabelece o art. 5º, LIV, da Constituição Federal, em que ‘ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal’ e, de outro, na conformidade do mesmo artigo, inciso LV, em que ‘aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes’. Estão aí consagrados, pois, a exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decisões tomadas.
Feito o reparo, consta do auto de infração nº 048965-3, inserido no arquivo eletrônico nº 5, que no dia 22.04.2004, o Instituto Estadual de Florestas – IEF, autuou a apelante por implantar loteamento em área de 99,8 hectares em formação florestal (vegetação rasteira) sem licenciamento ambiental. A autuação teve como embasamento legal o art. 54, incisos II e IIII, de ordem nº 6, do anexo do art. 54 da Lei estadual nº 14.309, de 2002.
Segundo o quadro de especificação das penalidades pecuniárias relativas a infrações à legislação ambiental do Estado de Minas Gerais, o número de ordem nº 6, do anexo do art. 54 da Lei estadual nº 14.309, de 2002, a conduta atribuída à recorrente consiste em “implantar projeto de colonização Loteamento em área com floresta e demais formas de vegetação, sem prévia autorização do órgão competente”.
No dia 24.10.2006, o engenheiro florestal do IEF compareceu ao local e confeccionou o laudo reproduzido no arquivo eletrônico nº 7, cujas conclusões importam transcrever:
Foi feita supressão de vegetação através de raspagem e movimentação de solo para implantação de loteamento em uma área total de 99,863 hectares, conforme planta topográfica apresentada.
A vegetação atingida caracteriza como área de encrave de campo cerrado e floresta estacional semidecidual com espécies de 1 a 4 metros no cerrado e de 4 a 6 metros na parte florestal.
Da área total, 20,0 hectares foram preservados, em sua maioria de formação florestal, para manutenção de áreas verdes para condomínio, não sendo identificada porém, como reserva legal averbada em cartório.
Ainda a área de 99,863 hectares, cerca de 4,00 hectares ficaram como faixa de domínio para a rede elétrica de alta tensão que atravessa o loteamento;
No restante da área, 75,863 hectares, ocorreu supressão de vegetação para construção de vias, praças, áreas institucionais, rede de drenagem e lotes;
Foi ainda identificada intervenção em área de preservação permanente, caracterizada como margem de curso d’água, conforme Lei Estadual 14.309/02, em dois pontos, totalizando uma área de 2,0 hectares (medida expedida) para barramento de água.
Assim, o laudo mencionado é conclusivo no sentido de que a implantação do empreendimento levada a efeito pela apelante provocou degradação ambiental. E também foge à dúvida que a supressão da vegetação está intrinsicamente relacionada ao ato de implantar o projeto, pois aquela evidentemente só se efetivou em razão deste.
Ainda que a apelante tivesse autorização municipal para a construção do empreendimento, isso não quer dizer que ela prescindia de permissão dos órgãos ambientais competentes para intervir no meio ambiente. Logicamente que a intervenção, sem autorização, é sancionável.
Ademais, conforme bem ponderou o magistrado de primeiro grau, foge à lógica que o art. 54 da Lei estadual nº 14.309, de 2002, tenha estabelecido a reparação do dano ambiental se a conduta reprimida no referido dispositivo legal não fosse passível de lesionar o meio ambiente.
Em síntese, a recorrente exerceu plenamente seu direito de defesa enfrentando todos os fatos que a ela foram imputados. Assim, não há qualquer mácula no procedimento administrativo a ensejar sua nulidade. Logo, também neste ponto, o inconformismo é inagasalhável.
Finalmente, a recorrente impugna o valor da multa e a forma de calcular a reprimenda, argumentando que estaria sendo penalizado pela morosidade da Administração em finalizar o processo administrativo.
Além disso, salientou que o apelado deixou de indicar os parâmetros por ele utilizados para chegar ao quantum que indicou, acrescentando ser descabida a incidência de juros moratórios antes do julgamento do recurso administrativo.
A multa, qualquer que seja a denominação que lhe dê o legislador, é sanção por ato ilícito e ela serve como desestímulo à prática de conduta contrária à ordem jurídica.
De todo modo, é preciso estar atento para que o arbitramento da multa não conduza a um desvirtuamento do desiderato do instituto, elevando indefinidamente a penalidade a valores exorbitantes.
Exatamente por isso é que a Lei estadual nº 14.309, de 2002, ao instrumentalizar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, estabelece uma gradação no valor da multa tendo em conta a natureza e o grau de lesividade do dano ao meio ambiente.
A alegação de que a inércia da Administração em finalizar o procedimento administrativo obstaria a incidência de juros moratórios e correção monetária não merecer prosperar. Ao prevalecer o entendimento da recorrente, bastaria ao administrado postergar o desfecho do procedimento administrativo de modo a congelar a dívida, o que não faz o menor sentido.
A partir do momento em que expirou o prazo para pagamento da multa, isto é, 22.04.2004, e não houve o pronto pagamento, a apelante está em mora, o que autoriza a incidência dos consectários legais. Vale registrar que a multa apenas teve sua exigibilidade suspensa em razão da insurgência manifestada pela devedora no processo administrativo, mas ela já existia, ainda que seu valor pudesse sofrer alteração posterior, como de fato ocorreu.
Todavia, quanto aos cálculos, é preciso fazer algumas considerações:
Primeiramente, na decisão que deferiu parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela, foi determinado ao recorrido que exibisse demonstrativo de cálculo do débito (arquivo eletrônico nº 16). Atendendo ao comando judicial, o apelado apresentou a memória de cálculo inserida no arquivo eletrônico nº 47, a qual indicava que a dívida, atualizada em 11.10.2016, tinha atingido o patamar de R$865.052,23.
Posteriormente, por provocação da apelante, sobreveio outra decisão suspendendo a exigibilidade da multa porque o julgador havia constatado equívocos nos cálculos apresentados pelo recorrido, notadamente porque ele deixou de considerar a decisão administrativa que reduziu a multa de R$173.670,00 para R$92.225,89 e porque teria feito incidir o chamado fator SELIC acumulado de 01.01.2015 a 11.10.2016, o que denotaria a incidência de juros sobre juros (arquivo eletrônico nº 50).
Ocorre que, na sentença, foram considerados corretos os valores indicados na memória de cálculo constante do arquivo eletrônico nº 47. Ora, se a irregularidade constatada nos demonstrativos de cálculos, que antes era insanável, persistiu até a sentença, não poderia esta concluir pela exatidão do quantum que considerou irregular anteriormente. E mais, se era ônus do credor demonstrar a higidez dos seus cálculos, a devedora não teria de fazer prova contrária apontando em que consistia o excesso, conforme assinalado na sentença.
Em síntese, evidenciado o excesso na apuração do valor da multa, o apelado deve providenciar o respectivo ajuste, de modo a não permitir o enriquecimento sem causa do ente público. Portanto, neste particular, tem parcial pertinência a irresignação da apelante.
Com estes fundamentos, dou parcial provimento à apelação, reformo em parte a sentença e determino que o apelado apresente nova memória de cálculo com as considerações apontadas na decisão inserida no arquivo eletrônico nº 47.
