Ajuizamento de ação anulatória de ordem de Demolição

Ação anulatória de ordem de demolição é o processo judicial que o proprietário ajuíza para desconstituir o ato administrativo que mandou desfazer a construção, com pedido de liminar para suspender a demolição antes do julgamento. O que se discute é a validade do ato, e não se a obra agrada ao órgão ambiental.

A sanção de demolição depende do art. 19 do Decreto 6.514/2008, que a condiciona ao contraditório, à ampla defesa e ao julgamento do auto de infração.

O mesmo decreto a proíbe no art. 19, § 3º, quando laudo técnico demonstra que o desfazimento traz impactos ambientais piores que a manutenção da obra.

Quem chega a este serviço costuma ter em mãos uma ordem com prazo para desfazer por conta própria, sob pena de a administração demolir e cobrar o custo.

O Farenzena Tonon Advogados ajuíza a ação anulatória de ordem de demolição contra o IBAMA, o ICMBio, os órgãos estaduais e os municípios, para proprietários rurais e urbanos.

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Neste conteúdo

• Este serviço é para você se
• Ação anulatória de ordem de demolição: o pedido se dirige ao ato, não à obra
• O mesmo nome cobre 4 ordens de demolição diferentes
• O decreto que autoriza a demolição é o mesmo que a impede
• Área urbana consolidada se prova por 5 critérios, não por impressão
• O pedido de liminar se instrui em 5 etapas
• O que o escritório confere antes de protocolar a ação
• Quando a ação anulatória não é o caminho
• Situações em que o escritório atua
• Perguntas frequentes

Este serviço é para você se

• “Recebi uma ordem para demolir e o prazo para começar já está correndo.” O art. 19, § 1º, do Decreto 6.514/2008 só autoriza a demolição depois do julgamento do auto de infração, e o julgamento costuma não ter saído. Foi o tema de construí perto do rio e fui notificado para demolir.
• “A fiscalização chegou e desfez parte da obra no mesmo dia, sem processo.” O art. 112 limita a demolição imediata a obra não habitada, e o § 3º a veda em edificações residenciais. Foi o tema de ação de demolição na Lagoa da Conceição.
• “Minha casa fica em bairro com rua asfaltada, água e luz, e dizem que é área de preservação.” A alínea “e” do art. 3º, XXVI, da Lei 12.651/2012 transformou esse conjunto de serviços em critério objetivo. Foi o tema de área urbana consolidada dispensa desocupação de APP.
• “Entrei com pedido de regularização e mesmo assim marcaram a demolição.” O art. 19, II, do mesmo decreto exclui a sanção quando a obra é passível de regularização. Foi o tema de demolição suspensa enquanto a Reurb tem recurso pendente.
• “Desfazer a obra vai levar entulho para dentro do rio e ninguém avaliou isso.” É a hipótese literal do art. 19, § 3º, que manda substituir a demolição por medidas de mitigação. Foi o tema de Justiça afasta demolição e permite regularizar imóvel em APP.
• “Moro nesse terreno há mais de 20 anos e nunca ninguém reclamou.” O tempo de ocupação não regulariza por si, mas muda a prova que se produz e o pedido que se formula. Foi o tema de moro há anos em APP e quero usucapião do terreno.

Não encontrou a sua situação? Descreva o que a ordem determina e qual órgão a assinou, e a equipe informa se o caso comporta ação anulatória e qual é o prazo que resta.

Ação anulatória de ordem de demolição: o pedido se dirige ao ato, não à obra

A ação anulatória de ordem de demolição ataca o ato que ordenou, e não a obra que se quer preservar. É essa escolha que define o pedido, a prova e a chance de liminar.

Discutir se a construção merece ficar de pé coloca o proprietário no terreno do mérito ambiental, onde o órgão decide. Atacar o ato o coloca no terreno da legalidade, onde decide o juiz.

O art. 19 do Decreto 6.514/2008 não autoriza a demolição em qualquer caso: exige contraditório e ampla defesa antes, julgamento do auto de infração antes, e obra não passível de regularização.

Cada um desses 3 requisitos é fato verificável nos autos, com data e documento. Nenhum deles depende de perícia sobre vegetação, sobre grau de dano ou sobre o valor do imóvel.

Daí a ordem de trabalho do escritório: primeiro se mede o ato contra o que o decreto exige, e só depois se discute o que a edificação representa para a área protegida.

A defesa no processo do órgão segue por caminho próprio e pode correr em paralelo, como descreve a página de defesa em processo administrativo de demolição.

O mesmo nome cobre 4 ordens de demolição diferentes

Quatro atos distintos chegam ao proprietário com o mesmo nome, e cada um tem norma, momento de cabimento e defesa própria.

O ato	A norma	Quando pode ser praticado	O que a ação anulatória ataca
Demolição no ato da fiscalização	Arts. 101, VI, e 112 do Decreto 6.514/2008	Só excepcionalmente, em obra não habitada e utilizada diretamente para a infração, com risco iminente de agravamento do dano ou grave risco à saúde	A ausência do risco iminente e o caráter habitado ou residencial da edificação, vedado pelo art. 112, § 3º
Sanção de demolição aplicada no auto de infração	Art. 3º, VIII, e art. 19 do Decreto 6.514/2008, e art. 72, VIII, da Lei 9.605/1998	Depois do contraditório, da ampla defesa e do julgamento do auto, e apenas se a obra não for passível de regularização	A execução antecipada, a falta da motivação do art. 50 da Lei 9.784/1999 e o laudo do art. 19, § 3º
Demolição determinada em sentença de ação civil pública	Lei 7.347/1985 e Código de Processo Civil	Depois do contraditório judicial, por decisão do juízo	Nada: aqui não cabe anulatória, e sim contestação, agravo ou recurso na própria ação
Demolição urbanística do município	Código de obras e plano diretor de cada município	Depois do processo administrativo municipal, por falta de alvará ou desacordo com o projeto aprovado	O vício do processo municipal e os critérios de área urbana consolidada, quando a área de preservação permanente também estiver em discussão

A primeira linha é a que mais produz nulidade, porque a demolição imediata é exceção estreita e vem sendo aplicada fora das 2 condições que a norma impõe.

Já a terceira linha é a que mais produz erro de instrumento: quem já é réu responde nos próprios autos, como explica a página de defesa em ação judicial de demolição.

Quando a demolição já foi autorizada por liminar, o pedido devido é a revogação dessa liminar, em agravo ou em petição fundamentada.

Identificar a linha certa é o primeiro trabalho da contratação, e é o que evita protocolar a peça adequada dentro do processo errado.

O decreto que autoriza a demolição é o mesmo que a impede

O Decreto 6.514/2008 proíbe a sanção de demolição quando laudo técnico comprova que desfazer a obra causa impacto ambiental pior que mantê-la.

No art. 19, § 3º, a regra é expressa: nessa hipótese a autoridade deve, por decisão fundamentada, impor as medidas necessárias à cessação e à mitigação do dano, e não a demolição.

É o dispositivo que quase nenhuma página do assunto cita, e ele inverte o eixo do debate: não se pede clemência ao órgão, se aponta o limite que o próprio decreto fixou.

A hipótese é frequente em edificação consolidada perto de curso d’água, onde a remoção mobiliza maquinário pesado, revolve solo e carrega entulho para dentro do corpo hídrico.

O laudo precisa comparar os 2 cenários com dados medidos, e não afirmar genericamente que a obra é inofensiva. O texto vigente está no Decreto 6.514/2008 publicado pelo Planalto.

Essa comparação não apaga o dano nem dispensa reparação, porque o § 3º mantém as demais sanções cabíveis e ainda exige as medidas de mitigação.

Área urbana consolidada se prova por 5 critérios, não por impressão

Área urbana consolidada não é a impressão de quem mora no lugar: o art. 3º, XXVI, da Lei 12.651/2012, na redação da Lei 14.285/2021, fixou 5 critérios cumulativos.

• Perímetro urbano. Estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica.
• Sistema viário. Dispor de sistema viário implantado, o que se prova com a planta aprovada e com a própria via existente.
• Quadras e lotes. Estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados, e não em ocupação dispersa.
• Uso urbano. Apresentar uso predominantemente urbano, com edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou de prestação de serviços.
• Infraestrutura. Dispor de ao menos 2 dos 5 equipamentos implantados: drenagem de águas pluviais, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, distribuição de energia elétrica e iluminação pública, e limpeza urbana com coleta e manejo de resíduos sólidos.

Cada critério se prova com documento do próprio município: lei do perímetro, planta da quadra, certidão da rede de água e fatura de energia elétrica.

A regularização ambiental em área de preservação permanente urbana depende dos arts. 64 e 65 da Lei 12.651/2012, que a Lei 13.465/2017 reescreveu em torno da Reurb-S e da Reurb-E.

Por isso a tese não é autônoma e se sustenta dentro de um processo de regularização fundiária, e o art. 65, § 2º, mantém faixa não edificável de 15 metros de cada lado do curso d’água.

As redações vigentes dos 3 dispositivos, dadas pela Lei 13.465/2017 e pela Lei 14.285/2021, estão no Código Florestal publicado pelo Planalto.

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O pedido de liminar se instrui em 5 etapas

O pedido de liminar se ganha ou se perde na instrução da inicial, e a ordem das 5 etapas abaixo é a que o art. 300 do Código de Processo Civil cobra.

1. Datar o ato. Localizar no processo administrativo a data da ciência da ordem, porque dela correm os 20 dias de defesa do art. 113 do Decreto 6.514/2008 e os 120 dias de decadência do mandado de segurança.
2. Provar a probabilidade do direito. Apontar qual requisito do art. 19 faltou, com a peça do processo que o demonstra, e não com argumento de equidade ou de tempo de ocupação.
3. Provar o perigo de dano. Demonstrar que a demolição é irreversível, o que atende ao art. 300 e volta contra o órgão o § 3º do mesmo artigo, que veda a antecipação irreversível.
4. Pedir expressamente o que se quer. Os arts. 141 e 492 do Código de Processo Civil vedam decisão de natureza diversa da pedida, de modo que a readequação e a mitigação precisam constar do pedido.
5. Avaliar a tutela da evidência. Quando a prova é apenas documental e suficiente, o art. 311, IV, dispensa a demonstração de perigo de dano para a concessão.

A etapa 3 é o eixo do pedido: a casa demolida não volta, e a obra mantida ainda pode ser desfeita depois, se o processo terminar contra o proprietário.

Já a etapa 4 é a que mais se perde por omissão, porque a inicial pede a anulação e silencia sobre a alternativa que o juiz poderia conceder no lugar dela.

Nenhuma dessas etapas garante resultado, e a petição que se escreve com responsabilidade diz ao cliente, antes do protocolo, qual delas o seu caso não cumpre.

O que o escritório confere antes de protocolar a ação

Antes de protocolar, o escritório lê o processo administrativo inteiro e separa o que ali é sanção do que é medida administrativa de fiscalização.

A conferência começa pela decisão que julgou o auto de infração, porque sem julgamento a sanção do art. 19 não tem suporte, e a certidão de tramitação revela isso em 1 página.

Vêm depois o termo lavrado na fiscalização, as fotografias que o art. 112, § 1º, exige e a descrição da edificação, que é o que dirá se ela era habitada.

O Farenzena Tonon Advogados também levanta no município a lei do perímetro urbano e as certidões de infraestrutura, que são a prova dos critérios do art. 3º, XXVI.

Cabe a Cláudio Farenzena comparar o impacto do desfazimento com o da manutenção e redigir o pedido que dessa comparação se extrai, como especialista em Direito Ambiental e em ação anulatória de ordem de demolição.

Está inscrito na OAB/SC sob o n. 49.222 e na OAB/MT sob o n. 35.260/A, e a ordem de demolição está entre os temas em que atua com mais frequência no escritório.

Quando a ação anulatória não é o caminho

A ação anulatória não serve a todo caso, e pelo menos 4 situações pedem instrumento diferente, com prazo e rito próprios.

Sendo o direito líquido e certo e provável por documento, cabe mandado de segurança, cujo prazo do art. 23 da Lei 12.016/2009 se extingue em 120 dias da ciência do ato, como no mandado de segurança contra embargo.

Já quando o proprietário figura como réu em ação civil pública que pede a demolição, a peça devida é a contestação na própria ação, e não uma anulatória autônoma.

Com o prazo de defesa administrativa ainda aberto, a via do órgão costuma ser mais rápida e menos custosa, e preserva a judicial para o caso de indeferimento.

Não sendo a construção passível de regularização, e não havendo laudo que sustente o art. 19, § 3º, o escritório diz isso ao cliente e não ajuíza ação apenas para ganhar tempo.

O que o Farenzena Tonon Advogados não faz é prometer que a edificação será mantida, porque o resultado depende de prova técnica e de decisão judicial.

Situações em que o escritório atua

As 4 situações abaixo resumem o tipo de caso que chega ao escritório com uma ordem de demolição já assinada e com prazo em curso.

Em uma casa de veraneio no litoral de Santa Catarina, a ordem saiu de órgão estadual antes do julgamento do auto, e a discussão se concentrou no art. 19, § 1º.

Já em um galpão de triagem em Mato Grosso, a edificação ficou parcialmente dentro de área de preservação permanente, e o pedido principal passou a ser a readequação.

Outro caso recorrente aparece em comércio de bairro com rua pavimentada e rede de água, onde os 5 critérios do art. 3º, XXVI, foram a prova central da inicial.

Há ainda hipóteses em que a fiscalização desfez parte da obra no mesmo dia, e a ação passou a discutir a vedação do art. 112, § 3º, além da reparação do que se perdeu.

Perguntas frequentes

Uma obra irregular pode ser demolida?

Pode, mas não de qualquer forma. A demolição de obra é sanção administrativa prevista no art. 3º, VIII, do Decreto 6.514/2008 e no art. 72, VIII, da Lei 9.605/1998. O art. 19 do decreto só a autoriza após o contraditório, a ampla defesa e o julgamento do auto de infração, e apenas quando a construção não for passível de regularização. O § 3º do art. 19 acrescenta outro limite: não se aplica a demolição quando laudo técnico comprova que o desfazimento traz impactos ambientais piores que a manutenção. Fora dessas condições, o ato é atacável por ação anulatória com pedido de liminar.

Quando a prefeitura pode demolir uma obra irregular?

Depende da lei do município, e não do Decreto 6.514/2008. A demolição urbanística decorre do código de obras e do plano diretor locais, em regra por ausência de alvará, desacordo com o projeto aprovado ou risco à segurança, sempre depois de processo administrativo com direito de defesa. Quando a mesma construção está em área de preservação permanente, somam-se a discussão ambiental e os critérios de área urbana consolidada do art. 3º, XXVI, da Lei 12.651/2012. Nessa hipótese convém verificar qual dos 2 processos está em curso antes de escolher a ação a ajuizar.

Pode demolir casa sem autorização?

Na esfera ambiental federal, não. O art. 112 do Decreto 6.514/2008 admite a demolição no ato da fiscalização apenas em caráter excepcional, sobre obra não habitada e utilizada diretamente para a infração, e somente quando a ausência da demolição importe risco iminente de agravamento do dano ambiental ou grave risco à saúde. O § 3º do mesmo artigo é expresso: a demolição de que trata o caput não será realizada em edificações residenciais. Demolição imediata de residência, portanto, é ato que a própria norma veda, e a sua anulação se pede em juízo.

Como anular um ato administrativo?

Por 2 caminhos. Na via administrativa, por defesa e recurso no próprio processo e pela anulação de ofício, cujo prazo decadencial do art. 54 da Lei 9.784/1999 é de 5 anos quando o ato gerou efeitos favoráveis ao destinatário, salvo má-fé comprovada. Na via judicial, por ação anulatória com pedido de tutela de urgência, ou por mandado de segurança quando o direito é líquido e certo, no prazo de 120 dias do art. 23 da Lei 12.016/2009. O vício mais invocado é a falta da motivação que o art. 50 da Lei 9.784/1999 exige dos atos que impõem sanção.

É crime construir em área de preservação permanente?

Pode ser. O art. 64 da Lei 9.605/1998 tipifica a conduta de promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida, com pena de detenção de 6 meses a 1 ano e multa. A esfera penal é autônoma em relação à administrativa, de modo que o mesmo fato pode gerar auto de infração com sanção de demolição e, em paralelo, procedimento criminal. São processos distintos, com prazos distintos, e a defesa em um não aproveita automaticamente ao outro.

Como regularizar uma obra de demolição?

A pergunta costuma significar como regularizar a obra para afastar a demolição. O art. 19, II, do Decreto 6.514/2008 só autoriza a sanção quando a construção não é passível de regularização, de modo que o pedido de regularização em curso é matéria de defesa e de inicial. Em área de preservação permanente urbana, o caminho são os arts. 64 e 65 da Lei 12.651/2012, na redação da Lei 13.465/2017, que tratam da Reurb-S e da Reurb-E e exigem o estudo técnico do art. 65, § 1º. Fora do perímetro urbano, a regularização corre pelo licenciamento do órgão ambiental competente.

O que é considerado demolição?

No Decreto 6.514/2008 o termo cobre 2 institutos distintos. A demolição de obra do art. 3º, VIII, é sanção administrativa, aplicada na decisão do auto de infração e executada depois do julgamento, conforme o art. 19, § 1º. A demolição dos arts. 101, VI, e 112 é medida administrativa, praticada no ato da fiscalização, excepcional, restrita a obra não habitada e utilizada diretamente para a infração, e vedada em edificações residenciais pelo § 3º do art. 112. Separar os 2 institutos é o primeiro passo, porque o prazo, o pedido e o juízo competente mudam.

Qual a lei da área de preservação permanente?

É a Lei 12.651/2012, o Código Florestal, que define a área de preservação permanente e fixa as faixas marginais no art. 4º, a partir de 30 metros para cursos d’água de menos de 10 metros de largura. A definição de área urbana consolidada está no art. 3º, XXVI, com a redação da Lei 14.285/2021, e reúne 5 critérios cumulativos, entre eles a presença de ao menos 2 dos 5 equipamentos de infraestrutura urbana. A regularização de núcleos urbanos informais em área de preservação permanente segue os arts. 64 e 65, reescritos pela Lei 13.465/2017.

Descreva a sua ordem de demolição para a equipe do escritório

Cada ordem de demolição tem particularidades que só a análise individualizada revela: qual ato a assinou, se o auto de infração já foi julgado e se a edificação é habitada.

O Farenzena Tonon Advogados tem experiência nesse tipo de caso e pode orientar sobre as possibilidades reais. Descreva a sua situação para a equipe do escritório.

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