Um proprietário rural foi autuado pelo órgão ambiental estadual, mas o advogado especializado em direito ambiental conseguiu extinguir a cobrança porque a citação por edital era nula e, sem citação válida, nada interrompeu a prescrição.
O Tribunal de Justiça de Mato Grosso acolheu embargos de declaração com efeitos infringentes e restabeleceu a sentença que havia anulado os atos administrativos, com exclusão do nome do autuado da dívida ativa e dos cadastros restritivos.
A base do julgamento foi o decreto estadual que rege o processo administrativo ambiental no estado, nos artigos que tratam da prescrição punitiva e da prescrição intercorrente.
Prescrição punitiva é o prazo que o órgão ambiental tem para julgar e aplicar a penalidade. Prescrição intercorrente é o prazo máximo que o processo pode ficar parado depois de instaurado, sem andamento.
São coisas diferentes e o autuado pode alegar as duas. Uma cuida do tempo total até a decisão. A outra cuida do abandono do processo no meio do caminho, sem despacho e sem julgamento.
No caso julgado, o auto de infração foi lavrado em um ano e a ciência válida do autuado só veio quatro anos depois. O recurso administrativo que ele apresentou nunca foi apreciado pelo órgão ambiental estadual.
Em primeiro grau, o juiz declarou a nulidade dos atos e reconheceu as duas prescrições. O tribunal, num primeiro momento, aceitou a nulidade da citação por edital, mas afastou a prescrição.
Mas o autuado insistiu por embargos de declaração, e aí a Justiça reviu a própria conclusão. A contradição era evidente: não dá para anular a citação e, ao mesmo tempo, dar validade aos atos que vieram depois dela.
Os desembargadores foram diretos. A nulidade da citação por edital contamina todos os atos subsequentes do processo administrativo, inclusive aqueles que o órgão apontava como marcos interruptivos da prescrição.
Sem ato válido para interromper, o prazo correu inteiro. Resultado: prescrição punitiva consumada por ausência de decisão no prazo legal e prescrição intercorrente pela paralisação injustificada do processo.
Como é que o tribunal chegou aí? A lógica é simples. Ato nulo não produz efeito, e ato que não produz efeito não interrompe prazo nenhum, por mais que conste do sistema do órgão ambiental.
Quem recebe cobrança antiga de multa ambiental costuma achar que perdeu o prazo de discutir. Um advogado especializado em direito ambiental faz o caminho inverso: mede quanto tempo o órgão levou e quanto tempo ficou parado.
Um ponto que muita gente ignora: a inscrição do nome em dívida ativa não convalida processo administrativo prescrito. Reconhecida a prescrição intercorrente, a inscrição também é desfeita.
A citação nula faz a multa ambiental prescrever porque ela retira a validade de todos os atos praticados depois dela. Sem citação válida, o autuado nunca foi chamado a se defender, e os atos seguintes não interrompem nem suspendem a prescrição. O prazo corre desde a lavratura do auto de infração até a decisão administrativa válida, que nunca chegou.
A prescrição no direito ambiental administrativo funciona em duas camadas. A primeira é a prescrição da pretensão punitiva: o órgão ambiental tem prazo de cinco anos, contados da data do fato ou da cessação da conduta permanente, para decidir e aplicar a penalidade.
A segunda camada é a prescrição intercorrente. Na esfera federal, o art. 1º, §1º, da Lei 9.873/99 declara prescrito o procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. Vários estados repetem essa regra em decreto próprio, como fez o estado onde a decisão foi proferida.
A distinção que confunde o leigo é esta: a prescrição atinge a multa, não o dever de reparar. O dano ambiental é imprescritível para fins de reparação civil, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal. Já a pretensão de punir com multa administrativa prescreve, e prescreve mesmo quando o dano é grave.
No julgamento comentado, o tribunal aplicou tese fixada em incidente de resolução de demandas repetitivas do próprio tribunal, o que dá previsibilidade ao tema para outros autuados no mesmo estado.
A defesa deve atacar cada suposto marco interruptivo da prescrição, um por um. Não basta afirmar que o processo demorou. É preciso mostrar que o ato apontado pelo órgão ambiental como interruptivo é nulo ou simplesmente não existe nos autos. Foi o que aconteceu aqui.
A primeira alegação é a nulidade da comunicação. A citação por edital é excepcional e só se admite depois de tentativas frustradas de comunicação pessoal ou postal, com demonstração das diligências realizadas. Edital usado por comodidade do órgão é vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser corrigido depois.
A segunda alegação é a contagem. O autuado deve montar a linha do tempo do processo administrativo: data da lavratura do auto de infração, data da ciência válida, data da defesa, data de cada despacho e a data do último andamento efetivo.
A terceira alegação é a paralisação. Recurso administrativo protocolado e nunca julgado é a hipótese clássica de prescrição intercorrente, porque o processo fica pendente de decisão por culpa exclusiva da administração.
A quarta alegação atinge a cobrança. Reconhecida a prescrição, cabe pedir a exclusão do nome da dívida ativa, a baixa nos cadastros restritivos e a extinção da execução fiscal, processo em que o órgão cobra a multa na Justiça. Sobre o tema, veja também quando um processo parado por anos gera prescrição intercorrente.
Quem recebe cobrança de multa ambiental antiga deve reconstruir a linha do tempo do processo administrativo antes de pagar ou parcelar. É a comparação entre as datas que revela a prescrição. Parcelar significa reconhecer a dívida e pode inviabilizar a alegação depois.
O roteiro é o seguinte:
A tabela abaixo separa os dois prazos que o autuado precisa conferir. Os números são os da esfera federal e servem de referência, porque vários decretos estaduais repetem a mesma estrutura, embora seja indispensável checar a norma do estado que aplicou a multa ambiental.
| Espécie | Prazo | O que interrompe ou impede |
|---|---|---|
| Prescrição da pretensão punitiva | 5 anos do fato ou da cessação da conduta permanente | Notificação válida do autuado e demais atos inequívocos de apuração |
| Prescrição intercorrente | 3 anos de paralisação, pendente de julgamento ou despacho | Qualquer decisão ou despacho válido no processo |
| Reparação do dano ambiental | Imprescritível | Não se confunde com a multa administrativa |
Observe a terceira linha, porque ela costuma ser usada pelo órgão ambiental como resposta pronta. A imprescritibilidade alcança a obrigação de recuperar a área, e não a multa. Reconhecer a prescrição da multa não libera ninguém de recuperar o que foi degradado, e essa separação é o que sustenta a defesa. Em situações assim, a anulação ou redução da multa ambiental costuma ser o pedido principal.
Na esfera federal, a Lei 9.873/99 fixa cinco anos para a ação punitiva da administração, contados da data do fato ou, na infração permanente ou continuada, do dia em que ela cessou. Vários estados adotam prazo idêntico em decreto próprio, como ocorreu no caso julgado pelo Tribunal de Justiça de Mato Grosso. Passado esse período sem decisão administrativa válida, existe prescrição da pretensão punitiva e a multa ambiental não pode mais ser exigida. Conferir a data da lavratura e a data da decisão é a primeira providência de quem recebeu uma cobrança antiga.
Prescrição intercorrente é a extinção do processo administrativo que fica parado por tempo excessivo depois de instaurado. Na esfera federal, o art. 1º, §1º, da Lei 9.873/99 estabelece três anos de paralisação, com o processo pendente de julgamento ou despacho. A hipótese mais comum é o recurso administrativo protocolado pelo autuado e nunca apreciado pelo órgão ambiental. Diferente da prescrição punitiva, que olha o tempo total, a prescrição intercorrente olha o intervalo de inércia. As duas podem ser alegadas na mesma defesa.
Vale, mas apenas como exceção. O edital só se justifica quando o órgão ambiental comprova que tentou comunicar o autuado pessoalmente ou pelo correio e não conseguiu, ou quando o autuado está em lugar incerto. Sem essa demonstração de diligências, a citação por edital é nula e contamina todos os atos seguintes do processo administrativo, inclusive os que o órgão invoca para interromper a prescrição. Foi exatamente esse o defeito reconhecido pelo tribunal no caso comentado, e ele levou ao restabelecimento da sentença favorável ao autuado.
Sim. A prescrição alcança a pretensão de punir com multa administrativa, e não a obrigação de reparar o dano ambiental. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que a pretensão de reparação civil por dano ambiental é imprescritível. Na prática, o proprietário pode ter a multa ambiental extinta pela prescrição e ainda assim responder por um plano de recuperação da área degradada, seja em ação civil pública, seja em acordo com o órgão ambiental, conhecido como TAC. São discussões separadas, com prazos e consequências distintas.
A situação fica mais difícil, porque o pagamento e o pedido de parcelamento costumam ser interpretados como reconhecimento da dívida. Ainda assim, a prescrição da pretensão punitiva é matéria de ordem pública e pode ser examinada pelo Judiciário, sobretudo quando a prescrição já estava consumada antes do parcelamento, hipótese em que não existia crédito válido a ser reconhecido. Quem já iniciou pagamento deve reunir os comprovantes e o processo administrativo completo antes de qualquer medida, com apoio de advogado especializado em direito ambiental.
A inscrição em dívida ativa não convalida o processo administrativo prescrito. Reconhecida a prescrição, cabe pedir a exclusão do nome do cadastro da dívida ativa e a baixa nos cadastros restritivos, além da extinção da execução fiscal eventualmente ajuizada. No caso julgado, foi exatamente isso que a sentença determinou e o tribunal restabeleceu. O caminho técnico costuma ser a exceção de pré-executividade na execução fiscal ou a ação anulatória, processo na Justiça para derrubar a autuação, conforme o estágio da cobrança. A intimação por edital no processo administrativo ambiental é excepcional e costuma ser o defeito que sustenta o pedido.
Antes de pagar o valor ou aceitar o parcelamento, vale procurar orientação jurídica. Em casos como esse, a defesa especializada pode mudar o resultado.
Advogado especialista em Direito Ambiental e do Agronegócio pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), professor do Direito Ambiental e Vice-Presidente do Instituto de Direito Agroambiental (IDAM). Atua desde 2017 em todo o Brasil para defender empresas e produtores rurais em processos administrativos, criminais, ação civil pública e execução fiscal de multa ambiental.
