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Área urbana consolidada dispensa desocupação de APP
Escrito por
Cláudio Farenzena - Advogado Ambiental
Uma empresa responsável por um loteamento enfrentava uma ação civil pública que pedia a desocupação de bairros erguidos em área de preservação permanente, e o advogado especializado em direito ambiental conseguiu afastar a remoção porque a área já havia perdido sua função ecológica.
A decisão veio do Tribunal de Justiça de São Paulo, em ação civil pública ambiental, o processo usado para exigir reparação do meio ambiente. O ponto girou em torno do conceito de área urbana consolidada, previsto no art. 47, II, da Lei 11.977/09 e na Resolução 303/2002 do CONAMA.
Vale explicar o termo. Área de preservação permanente, ou APP, são aquelas faixas obrigatórias de mata perto de rios, nascentes e topos de morro. A lei manda conservar essas faixas justamente pela função ambiental que elas cumprem.
Mas o que acontece quando a faixa já foi tomada por ruas, casas e infraestrutura urbana há muito tempo? É aí que entra a discussão sobre a perda da função ecológica da área de preservação permanente.
No caso, os bairros ficavam à margem de um córrego, e os arredores tinham asfalto, energia elétrica, água encanada, coleta de esgoto e o córrego em parte aterrado. Ou seja, o local funcionava como cidade, não como mata ciliar.
Em primeiro grau, discutiu-se a responsabilidade pela ocupação e o dever de recompor a área de preservação permanente. O caso subiu, e o Tribunal precisou decidir se cabia remover moradores de uma região já urbanizada.
Mas o Tribunal não acolheu a remoção. Os julgadores reconheceram que a área virou área urbana consolidada e que a APP, naquele ponto, não exercia mais função ecológica. Restaurar as condições originais era inviável, e a retirada das famílias traria forte impacto social.
Com isso, o Tribunal dispensou a desocupação da área de preservação permanente e afastou a indenização pelos adquirentes e pelo suposto dano urbanístico. Manteve, porém, o dever de regularizar o loteamento, com prazo maior para cumprir.
Como o Tribunal chegou aí? A lógica é objetiva: se a APP perdeu a função ambiental e não há como recuperá-la, obrigar a demolição não protege nada e ainda gera dano social. A lei da área urbana consolidada existe para essa situação.
Quem recebe uma ação pedindo demolição em APP costuma não saber por onde começar. O caminho é demonstrar a consolidação urbana, provar a perda da função ecológica e pedir a regularização no lugar da remoção. Um advogado especializado em direito ambiental organiza essa prova. Foi assim em outro caso de APP em área consolidada.
Um ponto que muita gente ignora: a perda da função ecológica precisa ser provada com dados concretos, não afirmada de forma genérica. Fotos, laudos e a descrição da infraestrutura do bairro fazem essa demonstração.
Por que a perda da função ecológica afasta a desocupação da APP?
A área de preservação permanente é protegida pela função ambiental que exerce: conter erosão, filtrar água, abrigar vegetação às margens do rio. Quando essa função já não existe, porque o local foi urbanizado, a proteção perde o objeto. O art. 47, II, da Lei 11.977/09 define a área urbana consolidada, e o Código Florestal, a Lei 12.651/12, permite ao juiz avaliar a sobrevivência dessa função no caso concreto.
É preciso separar dois cenários. Uma APP ainda íntegra deve ser preservada, e ocupá-la gera dever de recuperar. Já uma APP dentro de bairro consolidado, com asfalto e rede de esgoto, muitas vezes não tem como voltar ao estado original. Nesse segundo cenário, a razoabilidade orienta a regularização em vez da remoção.
A responsabilidade ambiental é objetiva, o que significa que independe de culpa. Mas responsabilidade objetiva não obriga a uma medida impossível. Se restaurar a APP é inviável, o Tribunal pode substituir a desocupação por compensações e pela regularização do loteamento.
O que dá para alegar na defesa de uma ocupação em APP?
A defesa em ação civil pública sobre área de preservação permanente costuma se apoiar em provas técnicas. O objetivo é mostrar que a remoção não recupera nada e que a regularização atende melhor ao interesse público.
Entre os argumentos possíveis estão a caracterização da área urbana consolidada, a comprovação da perda da função ecológica, o tempo de ocupação, a presença de infraestrutura pública e o impacto social negativo da retirada de famílias. A legislação municipal de uso do solo também entra na conta, por força do art. 182 da Constituição.
No caso julgado, a virada veio da descrição concreta do entorno: pavimentação, energia, água, esgoto e o córrego parcialmente aterrado. Esse conjunto mostrou que a APP, ali, já não cumpria função ambiental, e foi o que dispensou a desocupação.
O que você deve fazer se recebeu uma ação por construir em APP?
Receber uma ação civil pública pedindo demolição em área de preservação permanente costuma vir com prazo e medo de perder o imóvel. Mas há defesa, e ela começa reunindo a prova de como o local é hoje.
- Registre com fotos e documentos a infraestrutura urbana do bairro: ruas, energia, água, esgoto.
- Levante desde quando a ocupação existe e se o poder público a tolerou ou dotou de serviços.
- Busque laudo técnico que avalie se a APP ainda exerce função ecológica.
- Reúna a legislação municipal de uso e ocupação do solo aplicável ao imóvel.
- Procure um advogado especializado em direito ambiental antes de aceitar qualquer acordo de demolição.
Para orientar a análise, ajuda separar quando a APP ainda merece recuperação e quando a consolidação urbana muda o desfecho. O quadro abaixo resume a diferença.
| Situação da APP | Função ecológica | Tendência da decisão |
|---|---|---|
| Faixa preservada ou recuperável | Presente | Recuperação e reparação |
| Área urbana consolidada | Perdida e inviável de restaurar | Regularização, desocupação dispensada |
O quadro não é uma garantia, porque cada caso depende da prova. Uma ocupação recente ou uma APP ainda com vegetação tende a exigir recuperação. Já um bairro antigo, com serviços públicos e função ambiental perdida, aproxima o caso da segunda linha, como decidiu o Tribunal de Justiça de São Paulo.
Perguntas frequentes
O que é área urbana consolidada em uma APP?
Área urbana consolidada é a região já ocupada por cidade, com infraestrutura instalada, como definida no art. 47, II, da Lei 11.977/09 e na Resolução 303/2002 do CONAMA. Quando uma área de preservação permanente está dentro dessa mancha urbana, com ruas, energia, água e esgoto, o local costuma ter perdido a função ambiental que a proteção buscava garantir. Não é qualquer construção que se enquadra: é preciso provar a consolidação com dados concretos. Reconhecida a consolidação e a perda da função ecológica, o Tribunal pode dispensar a desocupação e optar pela regularização, como ocorreu neste julgamento.
Toda construção em APP precisa ser demolida?
Não. A regra é preservar a área de preservação permanente, mas o Código Florestal, a Lei 12.651/12, permite ao juiz avaliar se a função ecológica ainda existe no caso concreto. Se a APP foi absorvida por bairro consolidado e não há como restaurar suas condições originais, a demolição não recupera o meio ambiente e ainda gera impacto social. Nessas situações, os tribunais têm afastado a remoção e exigido a regularização do loteamento. Cada caso depende de prova técnica sobre o estado atual da área. Por isso a resposta nunca é automática, nem para demolir, nem para manter.
Perder a função ambiental libera qualquer construção em APP?
Não. A perda da função ecológica só afasta a desocupação quando é real e comprovada, e não serve de autorização para novas ocupações. No caso julgado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, a área já estava urbanizada há tempo, com o córrego em parte aterrado. Foi essa realidade de fato, e não uma escolha do ocupante, que orientou a decisão. Construir hoje em uma área de preservação permanente íntegra continua sujeito à recuperação e a sanções. A tese vale para situações consolidadas, avaliadas caso a caso, com base em laudo e na legislação municipal.
Quem responde pelo dano ambiental em loteamento na APP?
A responsabilidade ambiental é objetiva e solidária, ou seja, pode alcançar loteador, adquirentes e o poder público, independentemente de culpa. Mas responsabilidade objetiva não obriga a uma medida impossível. Se a área de preservação permanente perdeu a função ecológica e não há como restaurá-la, o Tribunal pode afastar a indenização e a desocupação, mantendo o dever de regularizar. No caso, a indenização dos adquirentes e pelo dano urbanístico foi considerada indevida. A definição de quem responde, e por quanto, depende do estado da área e das provas reunidas na ação civil pública.
Essa decisão vale para o meu caso?
Depende dos fatos. A decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo trata de uma área de preservação permanente dentro de área urbana consolidada, com perda comprovada da função ambiental. Se o seu imóvel está em bairro antigo, com infraestrutura pública e um curso d’água já descaracterizado, o cenário se aproxima do julgado. Se a APP ainda tem vegetação ou a ocupação é recente, a tendência muda. O que define é a prova: fotos, laudo e a legislação municipal. Um advogado especializado em direito ambiental avalia esses elementos antes de indicar o caminho.
Conhecer os próprios direitos é o primeiro passo. Quem foi acionado por construir em área de preservação permanente em situação parecida pode buscar orientação especializada em direito ambiental para entender as possibilidades de defesa e de regularização. Para aprofundar, veja este material sobre construção em APP urbana e demolição e o serviço de defesa em ação civil pública ambiental.
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