Uma empresa foi autuada por órgão municipal de meio ambiente por não ter licença de operação junto à prefeitura. Só que ela já tinha a licença ambiental estadual.
O advogado especializado em licenciamento ambiental conseguiu anular o auto de infração porque o licenciamento dúplice é proibido.
O Tribunal de Justiça do Amazonas confirmou a nulidade e negou provimento ao recurso do município. A base legal está no art. 13 da Lei Complementar nº 140/2011 e na Resolução CONAMA nº 237/1997.
O licenciamento ambiental segue uma lógica de competência. Para cada atividade, há um único órgão responsável pelo licenciamento: federal, estadual ou municipal. Isso não pode ser duplicado.
A Lei Complementar nº 140/2011 é clara: quando um ente da federação já realizou o licenciamento ambiental, os demais não podem exigir licenciamento adicional para a mesma atividade. É a vedação ao licenciamento ambiental dúplice.
Nesse caso, a empresa havia passado pelo licenciamento ambiental estadual e obtido a licença de operação. O município autuou por falta de licenciamento ambiental municipal — sem qualquer amparo legal.
Mas o tribunal disse não. Os desembargadores reconheceram: o exercício do licenciamento ambiental por um ente exclui os demais. A Resolução CONAMA 237/97 já proibia o licenciamento ambiental dúplice mesmo antes da LC 140/2011.
Isso significa que quem tem licenciamento ambiental estadual válido não pode ser obrigado a obter nova licença municipal para o mesmo fim. Qualquer auto de infração por ausência desse segundo licenciamento ambiental é nulo.
O vício que derrubou esse auto de infração não aparece para quem lê apenas a autuação. Um advogado especializado em licenciamento ambiental sabe onde procurar: o problema estava na própria competência do órgão para autuar.
Se você recebeu auto de infração por falta de licenciamento ambiental municipal e já tem licença estadual, saiba que cada caso precisa ser analisado. Um advogado especializado em direito ambiental avalia se há vícios que justifiquem a anulação.
Qual julgado anulou a multa por licenciamento ambiental dúplice?
A decisão veio em apelação cível no processo nº 0228653-91.2010.8.04.0001, julgada pelo Tribunal de Justiça do Amazonas (TJ-AM), com acórdão publicado em 29/11/2021.
No caso concreto, uma empresa já operava com licença concedida pelo órgão ambiental estadual quando recebeu multa do órgão municipal por não ter licenciamento junto à prefeitura.
O município sustentou que a competência ambiental é comum a todos os entes e que podia autuar. O tribunal respondeu que a fiscalização exercida por um ente exclui a dos demais.
O resultado foi a manutenção da sentença que declarou nula a multa, com recurso do município desprovido. É um caso real, de número público, e não um exemplo hipotético.
Por que um ente não pode exigir licenciamento que o outro já concedeu?
Porque a competência ambiental é comum, mas o licenciamento ambiental é único. A Constituição atribui a proteção do meio ambiente a todos os entes, e a Lei Complementar 140/2011 organizou quem faz o quê. Para cada atividade existe um único órgão licenciador, e o exercício dessa atribuição por um ente afasta a atuação dos outros sobre o mesmo fato.
A regra está no art. 13 da Lei Complementar 140/2011, que define o licenciamento ambiental em um único nível de competência. Antes dela, a Resolução CONAMA 237/1997 já trazia a mesma vedação, o que permitiu aplicar o entendimento a autuações lavradas em anos anteriores à lei, como no julgado comentado neste informe.
E faz sentido. Se 3 entes pudessem licenciar a mesma atividade, o empreendedor regular ficaria exposto a 3 autuações pelo mesmo fato.
Aqui entra a distinção que o autuado quase sempre erra. Competência para fiscalizar não é o mesmo que competência para licenciar. Qualquer ente pode fiscalizar e comunicar irregularidade, mas a lavratura do auto de infração cabe ao órgão licenciador, ou àquele que detém a atribuição sobre aquela atividade. Autuar por ausência de licença que o próprio ente não tinha competência para exigir é bis in idem, a dupla punição pelo mesmo fato. A discussão se repete em rodovia, porto e linha de transmissão, e é uma das frentes da defesa ambiental de obras de grande porte.
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Há outro ponto prático. A nulidade aqui não é de forma, é de fundo: não se discute se a descrição estava clara ou se o prazo de defesa foi respeitado, discute-se se havia obrigação legal a ser descumprida. Sem dever de obter a segunda licença, não existe infração a punir.
O que dá para alegar na defesa?
A primeira alegação é a incompetência do órgão autuante. Demonstra-se que a atividade se enquadra no nível de competência estadual ou federal e que o licenciamento correspondente foi efetivamente obtido e estava vigente na data da fiscalização.
A prova é documental e resolve a discussão quase sozinha. Licença de operação válida, com número, prazo de vigência e condicionantes, somada ao enquadramento legal da atividade, é o que derruba a autuação. Raciocínio idêntico ao que aparece quando o auto de infração lavrado por órgão incompetente é reconhecido como nulo.
A segunda alegação é a vedação à dupla punição pelo mesmo fato. Quando 2 órgãos autuam a mesma conduta, o segundo auto de infração é nulo, e não apenas reduzido, tese que se repete nas autuações federais sobrepostas às estaduais, como no caso em que a multa ambiental do IBAMA foi anulada por bis in idem.
A terceira é temporal. Se a autuação é antiga e o processo administrativo ficou parado, a prescrição pode resolver o caso antes mesmo do mérito da competência. Vale alegar as 2 coisas, porque a nulidade por incompetência e a prescrição têm efeitos distintos e a defesa não precisa escolher entre elas.
Existe ainda a discussão sobre exigência municipal legítima. Alvará de funcionamento, licença urbanística e certidão de uso do solo não são licenciamento ambiental, e o município pode exigi-los. A defesa precisa separar o que é atribuição urbanística do que é licenciamento ambiental dúplice, porque misturar as 2 coisas enfraquece a tese.
O que você deve fazer se recebeu essa autuação?
O primeiro passo é olhar o enquadramento, não o valor. A pergunta que decide o caso é qual ente tinha competência para licenciar aquela atividade naquele local.
Reúna a licença ambiental que você já possui, o auto de infração recebido e o ato normativo que define o enquadramento da atividade. Confira se a licença estava vigente na data da fiscalização.
Depois verifique o prazo de defesa administrativa indicado no próprio auto de infração, que costuma ser de 20 dias no âmbito federal e variar nas normas estaduais e municipais. Perder esse prazo não elimina a tese, mas transfere a discussão para a via judicial, o que é mais lento e mais caro.
A comparação abaixo separa o que cada ente pode exigir, porque é essa fronteira que define se a autuação é válida ou nula.
| Exigência | Natureza | Quem pode exigir | Autuação por ausência |
|---|---|---|---|
| Licença ambiental de operação | Licenciamento ambiental | Apenas o ente competente para aquela atividade | Nula se outro ente já licenciou |
| Alvará de funcionamento | Poder de polícia administrativo local | Município | Válida, mas não é infração ambiental |
| Certidão de uso e ocupação do solo | Urbanística | Município | Válida na esfera urbanística |
Lendo a tabela com o seu auto de infração na mão, o teste é objetivo: se a autuação fala em ausência de licença ambiental e outro ente já licenciou a atividade, há nulidade. Se fala em alvará ou uso do solo, a discussão é outra e não se resolve pela vedação ao licenciamento ambiental dúplice.
Quando a autuação já produziu multa inscrita ou risco de interdição, o caminho costuma ser o ajuizamento de ação para anular o auto de infração por falta de licença, com pedido de suspensão dos efeitos enquanto o processo corre.
Perguntas frequentes
O município pode me autuar se eu já tenho licença estadual?
Em regra, não, quando a autuação é por ausência de licenciamento ambiental da própria atividade. O art. 13 da Lei Complementar 140/2011 estabelece que o licenciamento ambiental ocorre em um único nível de competência, e a Resolução CONAMA 237/1997 já vedava o licenciamento ambiental dúplice antes dela. Se o órgão ambiental estadual concedeu a licença de operação, o município não pode exigir uma segunda licença ambiental para o mesmo fim. A exceção existe: o município continua podendo exigir alvará de funcionamento e certidão de uso do solo, que não são licenciamento ambiental.
Qual a diferença entre competência para fiscalizar e competência para licenciar?
A competência para fiscalizar é comum a União, estados e municípios, como decorrência da proteção comum do meio ambiente. A competência para licenciar é única e definida pela Lei Complementar 140/2011 conforme o porte, a localização e o potencial poluidor da atividade. Na prática, qualquer ente pode visitar o local e comunicar irregularidade ao órgão competente, mas a lavratura do auto de infração cabe a quem detém a atribuição sobre aquela atividade. Autuações que ignoram essa separação são anuladas por incompetência, e essa é a discussão que decidiu o caso comentado neste informe.
O que é licenciamento ambiental dúplice?
É a exigência de 2 licenciamentos ambientais para a mesma atividade, por entes diferentes. A vedação existe porque o licenciamento ambiental ocorre em nível único de competência, nos termos do art. 13 da Lei Complementar 140/2011. Quando o segundo ente autua por ausência da licença que ele mesmo não podia exigir, configura-se dupla punição pelo mesmo fato, o bis in idem. O efeito é a nulidade do auto de infração, e não a simples redução do valor da multa ambiental. Vale conferir se o caso é mesmo de duplicidade, porque licença ambiental e alvará municipal são documentos de naturezas distintas.
Autuação antiga, de antes da LC 140/2011, também é nula?
Pode ser. A Resolução CONAMA 237/1997 já dispunha expressamente sobre a vedação ao licenciamento ambiental dúplice, muito antes da Lei Complementar 140/2011. Foi com esse fundamento que o tribunal, no julgado comentado neste informe, anulou multa referente a auto de infração lavrado em ano anterior à vigência da lei complementar. Em autuações antigas há um ganho extra para a defesa, porque à nulidade por incompetência costuma somar-se a prescrição, já que esses processos administrativos ficam anos paralisados. Um advogado especializado em licenciamento ambiental verifica as 2 frentes antes de escolher a estratégia.
Preciso pagar a multa para discutir a autuação?
Não. A defesa administrativa contra o auto de infração é apresentada no prazo indicado no próprio auto, sem depósito prévio, e suspende a exigibilidade até a decisão final do órgão. Se o prazo administrativo já passou, o caminho é a ação anulatória, processo na Justiça para derrubar a autuação, com pedido para suspender os efeitos da cobrança. Quando a multa já foi inscrita em dívida ativa e virou execução fiscal, processo em que o órgão cobra a multa na Justiça, a discussão continua possível por embargos. O que muda em cada fase é o custo e a garantia exigida, não o direito de discutir.
Se você recebeu auto de infração por ausência de licenciamento ambiental municipal e já tem licença estadual válida, a primeira coisa a fazer é uma análise técnica do auto de infração. É essa leitura que revela se existe o vício de competência que justifica a anulação. Procure um advogado especializado em direito ambiental para essa avaliação.
