EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. DÍVIDA NÃO-TRIBUTÁRIA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. DEMORA DE QUASE SEIS ANOS PARA ANÁLISE DA DEFESA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM QUE APLICADA A PENA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO. EXECUÇÃO EXTINTA.
(TJ-SC – AI: 50250361820208240000 Tribunal de Justiça de Santa Catarina 5025036-18.2020.8.24.0000, Relator: Jorge Luiz de Borba, Data de Julgamento: 26/10/2021, Primeira Câmara de Direito Público)
RELATÓRIO
Richard Priess Niehues interpôs agravo de instrumento a interlocutório em que se rejeitou exceção de pré-executividade oposta à execução fiscal n. 0902963-71.2015.8.24.0038, movida pelo Município de Joinville. Dessa decisão (evento 26 na origem) colhe-se o seguinte, com os destaques do original:
Trata-se de exceção de pré-executividade oposta por Richard Priess Niehues nos autos da execução fiscal movida por Município de Joinville, ambos qualificados, sustentando, em síntese, a prescrição do crédito não tributário.
Intimado, o exequente rechaçou os argumentos, requerendo a rejeição da exceção e prosseguimento da execução.
Os autos vieram conclusos.
Esse, na concisão necessária, o relatório. Decido.
De início, consigna-se que a exceção de pré-executividade tem aplicação para arguição de matérias de ordem pública, cognoscíveis ex officio pelo Julgador, bem como de matérias pertinentes ao mérito do litígio, que não demandem dilação probatória, conforme entendimento jurisprudencial.
[…] as teses levantadas pelo executado enquadram-se nas questões apreciáveis no âmbito estrito da exceção de pré- executividade, tratando-se de matérias substanciais e não demandam dilação probatória.
Dito isso, adianto que a alegação de prescrição deve ser afastada.
É que, após a publicação da súmula vinculante nº 8, o STJ declarou a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto em relação aos créditos tributários, do § 2º do art. 8º da LEF, preservando, contudo, sua validade e eficácia em relação a créditos não tributários, como é o caso destes autos. […]
Ademais, […] aplica-se ao presente caso a suspensão da prescrição por 180 dias ou até a distribuição da execução fiscal, conforme previsto no art. 2º, § 3º da LEF. […]
Em relação ao termo inicial da contagem da suspensão por 180 dias, a Corte Catarinense já entendeu no sentido de esta iniciar com o encerramento do processo administrativo. Após esse período de suspensão, inicia-se o prazo de prescrição quinquenal, regulado pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/1932. […]
Dessa forma, não há falar em prescrição do débito aqui discutido.
Isso porque, foi juntada aos autos a decisão de 1ª instância, datada de 22/07/2013, do processo administrativo referente ao auto de infração objeto desta execução.
Nessa senda, constata-se que o Município tentou, sem sucesso, realizar a notificação pessoal do executado em 25/07/2013 (fl. 42). Como o AR retornou com a informação “desconhecido”, o exequente, prontamente, realizou a notificação por edital (fls. 47-51), de acordo com o previsto no art. 143, § 2º, I, II e III, da Lei Complementar nº 29/96 (Código Municipal do Meio Ambiente).
Assim, em que pese não tenha sido juntada aos autos a data de encerramento do processo administrativo, considerando o início da suspensão de 180 dias na data de 02/08/2013, em que foi realizada a notificação via edital, o prazo prescricional restou suspenso, aproximadamente, até 02/02/2014.
Somando-se, por fim, o prazo quinquenal do Decreto nº 20.910/1932, a perda da pretensão de cobrança do débito aqui discutido ocorreria em 02/02/2019. Como esta ação de execução foi proposta em 15/04/2015, não houve transcurso do prazo prescricional.
Nesta feita, a alegação de prescrição suscitada pelo excipiente há de ser afastada.
À vista do exposto, REJEITO a exceção de pré-executividade oposta.
Alega-se no recurso (evento 1), em suma, que “a Municipalidade no caso específico não foi diligente, deixando um processo administrativo paralisado sem movimentação por mais de cinco anos” (fl. 6); que “a própria documentação carreada pela Municipalidade ao Evento 22, IMPUGNAÇÃO22, Página 1, dá conta que o Autor apresentou defesa administrativa em 23/10/2007 e a decisão foi proferida somente em 2013, conforme Evento 22, INF23, Página 1, restando ultrapassado o prazo de prescrição do processo administrativo” (fl. 7); que, segundo decidido no Recurso Especial n. 1.138.206, em resolução de demandas repetitivas, o processo administrativo deve ter duração razoável e “o próprio STJ entendia que o processo administrativo deveria ser decidido ao prazo de 360 dias” (fl. 9); e que essa circunstância, alegada na exceção, não foi observada pelo juízo agravado.
Apresentadas contrarrazões (evento 14), vieram os autos à conclusão.
VOTO
O recurso é tempestivo e foi preparado. Passa-se à análise das suas razões.
Constata-se que a objeção do agravante foi, com a devida vênia, mal compreendida no juízo de origem. O executado alegou que, pela demora no trâmite do procedimento, consumou-se prescrição administrativa ainda antes de lhe ser aplicada a multa exequenda, referente a uma infração ambiental. Em vez desse argumento, o juízo analisou a prescrição da pretensão executiva no período posterior à cominação da pena.
Segundo a jurisprudência, não há prescrição intercorrente em procedimento administrativo tributário:
No julgamento do Recurso Especial 1.113.959/RJ, submetido ao rito do art. 543-C do CPC/73, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que o recurso administrativo suspende a exigibilidade do crédito tributário enquanto perdurar o contencioso administrativo, nos termos do art. 151, III do CTN, desde o lançamento até seu julgamento, sendo certo que somente a partir da notificação do resultado do recurso tem início a contagem do prazo prescricional, afastando-se a incidência da prescrição intercorrente em sede de processo administrativo fiscal pela ausência de previsão normativa específica (REsp 1.113.959/RJ, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 11/03/2010) (AgInt no REsp n. 1796684/PE, rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. em 30-09-2019, DJe 03-10-2019; destacou-se).
Porém, trata-se aqui de dívida não tributária, a saber, penalidade imposta por infração ambiental, ainda que inscrita em dívida ativa e reclamada por meio de execução fiscal.
Nesse caso, a prejudicial deve ser analisada.
Alega o agravante que “a própria documentação carreada pela Municipalidade ao Evento 22, IMPUGNAÇÃO22, Página 1, dá conta que o Autor apresentou defesa administrativa em 23/10/2007 e a decisão foi proferida somente em 2013, conforme Evento 22, INF23, Página 1, restando ultrapassado o prazo de prescrição do processo administrativo” (fl. 7).
Recentemente, decidiu esta Câmara:
EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. DÍVIDA NÃO-TRIBUTÁRIA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS QUE EMBASARAM AS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. PRAZO TRIENAL, A TEOR DO ART. 1º, § 1º, DA LEI N. 9.873/1999. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO VERIFICADA. TRANSCURSO DO LAPSO PRESCRICIONAL QUE IMPÕE A EXTINÇÃO DA EXECUCIONAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO (TJSC, Apelação n. 0300532-93.2014.8.24.0056, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Jorge Luiz de Borba, Primeira Câmara de Direito Público, j.17-08-2021).
Colhe-se desse aresto, em que se citam outros precedentes também deste colegiado:
Destaca-se que a multa por dano ambiental não é imprescritível, porquanto a Súmula n. 467 do Superior Tribunal de Justiça expressa que “prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental”.
A propósito, veja-se a diferença entre a prescrição em relação à aplicação das sanções de índole administrativa e a reparação civil do dano ambiental:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO JURÍDICO (AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL E MULTA ADMINISTRATIVA) DECRETO DE PROCEDÊNCIA NO PRIMEIRO GRAU, RECONHECENDO-SE A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA ESTATAL. APELO DA FLORAM, CONCORDANDO COM O DECRETO DA PRESCRIÇÃO APENAS EM RELAÇÃO À APLICAÇÃO DAS SANÇÕES DE ÍNDOLE ADMINISTRATIVA, RESSALVANDO-SE, PORÉM, A REPARAÇÃO CIVIL DO DANO AMBIENTAL, QUE ENTENDE SER IMPRESCRITÍVEL. NATUREZA MERAMENTE DECLARATÓRIA DA PRETENSÃO. POSSIBILIDADE, A TÍTULO DE ESCLARECIMENTO. INTELIGÊNCIA DO ART. 19, CPC/2015. TESE FIXADA, ADEMAIS, PELO STF, NO TEMA 999: ‘É IMPRESCRITÍVEL A PRETENSÃO DE REPARAÇÃO CIVIL DE DANO AMBIENTAL’. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO, APENAS PARA ESCLARECIMENTO. A ação declaratória é a ação a respeito de ser ou não ser a relação jurídica. Supõe a pureza (relativa) do enunciado que se postula; por ele, não se pede condenação, nem constituição, nem mandamento, nem execução. Só se pede para que se torne claro (declare), que se ilumine o recanto do mundo jurídico para ver se é, ou se não é, a relação jurídica de que se trata. O enunciado é só enunciado de existência. A prestação jurisdicional consiste em simples clarificação (Pontes de Miranda). (TJSC, Apelação Cível n. 0319280-44.2015.8.24.0023, da Capital, rel. Pedro Manoel Abreu, Primeira Câmara de Direito Público, j. 28-04-2020).
No mais, o apelante relatou que na ocasião das infrações ambientais e lavratura dos respectivos autos de infração não havia legislação específica disciplinando o prazo prescricional, razão pela qual incidiria o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto n. 20.910/1932.
Pontuou que este, ao estabelecer a prescrição quinquenal, por simetria, também é aplicável aos casos em que, na ausência de norma específica, a Fazenda Pública reclama contra os particulares ou administrados.
Expôs que o Decreto n. 6.514/2008, cujo art. 21, § 2º , com a redação que lhe atribuiu o Decreto n. 6.686/2008, instituiu o prazo de prescrição intercorrente de 3 (três) anos, passou a vigorar somente em 11-12-2008, após constatadas as infrações ambientais em 12-6-2007 e que, assim, não teria efeito retroativo.
Asseverou que, na época, o procedimento administrativo de fiscalização ambiental era regido pela Portaria Fatma n. 63/2007, de 15-8-2007, que ditava como início do processo o dia da lavratura dos autos de infração.
Lembrou que depois de 1-8-2007 o procedimento permaneceu paralisado, mas não por desídia da Administração. Noticiou que, no dia 20-1-2010, entrou em vigor o Decreto n. 2.954/2010, que objetivava disciplinar o procedimento administrativo de fiscalização ambiental dos órgãos executores do Sistema Estadual de Meio Ambiente – Sema, e pelo qual se criou o Comitê de Julgamento e o Comitê Central de Julgamento, que seriam competentes para o exame dos autos de infração ambiental.
Informou que, por isso, houve a suspensão dos procedimentos em andamento por meio da Portaria Fatma n. 41/2010, de 6-4-2010, que apenas retomaram seu curso após a Portaria n. 73 de 14-9-2011. Indicou que nesse período o prazo prescricional ficou suspenso, ocorrendo finalmente o despacho que manteve as infrações em 29-5-2012. Nesse contexto, entendeu não ter sido ultrapassado o lapso fatal.
Na sentença, fundamentou-se acerca dos pontos controvertidos: que o prazo prescricional aplicável ao caso é o intercorrente, de três anos, definido pelo Decreto n. 6.514/2008, que teria efeito retroativo à lavratura dos autos de infração ambiental, datado de 12-6-2007; consignou ainda que a Portaria Fatma n. 41, de 6-4-2010, pela qual se sobrestaram os processos administrativos até a constituição dos Comitês de Julgamento, não suspendeu o curso do prazo prescricional, pois regra desta natureza exige formalidade e idêntica hierarquia da norma que instituiu o prazo prescricional.
A questão, então, exige primeiro o exame da aplicabilidade ou não do prazo prescricional de três anos estabelecido no Decreto n. 6.514/2008, tendo em vista que sua vigência iniciou após a lavratura dos autos de infração ambiental, em 12-6-2007.
O art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008, dispõe:
Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação.
Não obstante a violação ao direito ambiental tenha sido registrada antes da citada legislação, a Lei n. 9.873/1999 é contemporânea aos fatos e nela se “Estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências”, preceituando em seu art. 1.º, § 1.º:
Art. 1.º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.§ 1.º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
Nesse contexto, a sentença é irretocável ao fixar 3 (três) anos como prazo para a verificação da prescrição intercorrente, que não se confunde com a pretensão de execução da multa, pela qual incidiria o prazo quinquenal estabelecido no art. 1º do Decreto n. 20.910/1932.
A respeito, cita-se:
EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO FISCAL DE DÍVIDA NÃO TRIBUTÁRIA (MULTA AMBIENTAL). PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE APUROU O DÉBITO. PARALISAÇÃO POR MAIS DE 3 ANOS. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. EXEGESE DO ART. 1º DA LEI N. 9.783/1999 E DO ART. 97, § 2º, DA “PORTARIA Nº 104/2013/GABP-FATMA/CPMA-SC. SENTENÇA DE EXTINÇÃO MANTIDA. APELO DESPROVIDO, COM A FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS RECURSAIS. (TJSC, Apelação Cível n. 0900035-91.2017.8.24.0034, de Itapiranga, rel. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 30-10-2018).
Transcreve-se do corpo do acórdão:
Compulsando os autos, tem-se que as partes divergem no que tange ao interregno legalmente estipulado para fins de prescrição intercorrente: 5 (cinco) anos, conforme advoga o exequente, ou 3 (três) anos, nos moldes das razões exaradas pela executada em sua peça defensiva.
De plano, impõe-se a perquirição acerca da legislação aplicável ao caso sob apreço.
Em âmbito federal e com maior escopo de abrangência quanto à matéria, tem-se a Lei nº 9.873/1999, que estabelece, em seu art. 1º, os prazos de: i) 5 (cinco) anos, para instauração da” ação punitiva “; e ii) 3 (três) anos, para prescrição intercorrente no caso de paralisação de processos já iniciados.
Semelhante redação é encontrada no Decreto nº 6.514/2008 o qual, ainda na seara federal, regulamenta o processo administrativo destinado à apuração de infrações ambientais. Transcrevo:
Art. 21. Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado. § 1º Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração.
§ 2º Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infraçãoparalisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação.
Por fim, conquanto não haja Lei Estadual regulamentando especificamente a matéria, vige a “Portaria nº 104/2013/GABP-FATMA/CPMA-SC.
Por oportuno, transcrevo o teor do art. 97 da referida norma:
Art. 97. Prescreve em 05 (cinco) anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.§ 1º – Considera-se iniciada a ação de apuração de infração ambiental pela administração com a lavratura do auto de infração.
§ 2º – Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infraçãoparalisado por mais de 03 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação e da reparação dos danos ambientais.
Pela leitura dos três diplomas legais acima colacionados, vislumbra-se que há a distinção entre o prazo prescricional destinado à instauração do processo administrativo 5 (cinco) anos e o prazo prescricional intercorrente atinente ao tempo de paralisação de processo já instaurado 3 (três) anos.
Inarredável, portanto, a conclusão de que o lapso temporal a ser observado no caso sob apreço é, conforme explicitado pela executada, o prazo de 3 (três) anos.
Inaplicável, portanto, a Súmula nº 467/STJ, invocada pelo exequente.
Desse modo, o lapso de três anos tem início em 12-6-2007, notadamente porque já existia legislação federal em vigor.
Superada tal tese, não assiste razão ao apelante quando afirma que teria havido a suspensão da contagem entre 6-4-2010 e 14-9-2011, ante a Portaria Fatma n. 41/2010 que sobrestou o andamento dos processos administrativos.
No particular, adota-se como razão de decidir o decisum:
Segundo o embargado, em 6.4.2010, foi expedida a Portaria FATMA n. 041/2010 sobrestando os processos administrativos até a constituição dos Comitês de Julgamento, instituídos pelo Decreto n. 2.954/2010, o que, segundo alega, teria impedido, por via de consequência, o curso do prazo prescricional. Fundamentou seu entendimento em um parecer jurídico elaborado pela Procuradoria Jurídica da FATMA. E é neste ponto que a tese do embargado desmorona.
O art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008 não condiciona o transcurso do prazo prescricional a uma paralisação do processo por desídia da Administração, o que, diga-se, se fosse o caso, criaria ao processado administrativamente um ônus de difícil desincumbência.
Se fosse esse o intuito da norma, deveria prever expressamente, considerando, conforme já mencionado alhures, que a prescrição é uma limitação ao poder do Estado e sua suspensão/interrupção demanda norma formal e de mesma hierarquia, pelo menos, daquela que estabeleceu o prazo prescricional.
Portanto, a reorganização administrativa do órgão responsável pelo processo administrativo, bem como eventual portaria por este expedida determinando o sobrestamento da aplicação de sanções administrativas decorrentes de auto de infração, não suspendem o prazo prescricional.
Nesse passo, sabe-se que a prescrição intercorrente é instituto jurídico consagrado com o intuito de sancionar a letargia do titular do direito. Não se olvida de que o exequente tenha pugnado diligências dentro do lustro prescricional, contudo permaneceu inerte por período superior a três anos até emissão do despacho que manteve a aplicação das multas ambientais, em 29-5-2012.
Acertada, assim, a conclusão jurídica adotada na sentença.
Ilustra-se:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. DÍVIDA NÃO-TRIBUTÁRIA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS QUE EMBASARAM AS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. PRAZO TRIENAL, A TEOR DO ART. 1º, § 1º, DA LEI n. 9.873/1999. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO VERIFICADA. TRANSCURSO DO LAPSO PRESCRICIONAL QUE IMPÕE A EXTINÇÃO DA EXECUCIONAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJSC, Agravo de Instrumento n. 4005448-13.2018.8.24.0000, de Capinzal, rel. Ronei Danielli, Terceira Câmara de Direito Público, j. 18-12-2018).
Adotam-se novamente essas razões de decidir.
Conforme apontado pelo recorrente, a documentação trazida pelo próprio Município nos autos de origem (evento 22, INF25) comprova que sua defesa administrativa foi apresentada em 23-10-2007 e julgada apenas em 22-7-2013, ou seja, quase seis anos depois. Logo, deu-se a prescrição intercorrente e a execução deve ser extinta.
Arbitram-se honorários de 20% (vinte por cento) do valor atualizado da causa, haja vista que o crédito não é de grande monta e um percentual menor aviltaria o trabalho do advogado.
Ante o exposto, voto por conhecer do recurso e dar-lhe provimento para pronunciar a prescrição do crédito não-tributário, acolher a exceção de pré-executividade, extinguir a execução e condenar o recorrido ao pagamento de honorários advocatícios de 20% (vinte por cento) do valor da causa.
