Defesa em Ações Civis Públicas Relacionadas a Projetos Urbanísticos

Defesa em ação civil pública relacionada a projeto urbanístico é a atuação do advogado no polo passivo da ação proposta contra o empreendimento, para afastar a liminar que paralisou a obra, impugnar a prova que instruiu a petição inicial e delimitar aquilo que cada réu efetivamente responde. O prazo de contestação é de 15 dias, contado na forma do art. 335 do Código de Processo Civil.

A defesa em ação civil pública urbanística é conduzida pelo Farenzena Tonon Advogados para incorporadoras, loteadores, construtoras, condomínios e proprietários de gleba, em todos os estados.

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Neste conteúdo

• Este serviço é para você se
• Quem acionou o seu projeto, e o que cada autor muda na defesa
• A ordem urbanística responde sozinha, sem depender de dano ambiental
• Quem entra no polo passivo junto com você
• Da citação à sentença, na ordem em que os prazos correm
• A liminar que parou a obra não é a decisão final do processo
• O que a Súmula 618 do STJ inverte, e o que ela não inverte
• Dano moral coletivo não é consequência automática da procedência
• Contestar até a sentença ou fechar compromisso no curso da ação
• O que o Farenzena Tonon Advogados faz em cada frente do seu caso
• O que o escritório não faz neste serviço
• Quando este não é o serviço do seu caso
• Documentos para a primeira análise
• Perguntas frequentes

Este serviço é para você se

• “O promotor entrou com uma ação e o juiz mandou parar a obra no mesmo dia.” A decisão que paralisa vem antes de qualquer defesa e tem via própria de ataque, independente da contestação. É o percurso descrito em o que fazer ao receber notificação do Ministério Público.
• “Fui citado, mas quem executou o parcelamento foi outra empresa.” A responsabilidade é apurada por quem se beneficiou da operação, e não apenas por quem assinou o contrato. Foi o que se discutiu na ação civil pública julgada improcedente por falta de prova de autoria.
• “A inicial afirma que houve dano, mas não juntou laudo nenhum.” Alegação de degradação sem prova do fato e da extensão tem consequência processual direta, como mostra o caso da ação civil pública improcedente por ausência de prova do dano.
• “Estão pedindo uma indenização por dano moral coletivo altíssima.” A condenação em dano moral coletivo depende de demonstração concreta, e não decorre da simples irregularidade, conforme o entendimento de que o dano moral coletivo ambiental exige prova concreta.
• “O Ministério Público ofereceu um acordo e eu não sei se assino.” O compromisso vira título executivo e o descumprimento é cobrado sem nova discussão de mérito. Os pontos de atenção estão reunidos em devo assinar o TAC ambiental que me ofereceram.
• “Já corrigi tudo o que estava errado e a ação continua.” A regularização posterior repercute no pedido de reparação e na indenização, como no caso da indenização por dano ambiental coletivo afastada por falta de prova.

Não encontrou a sua situação? Descreva o que consta da inicial e a equipe informa qual prazo está correndo e o que cabe atacar primeiro.

Quem acionou o seu projeto, e o que cada autor muda na defesa

Quem propôs a ação define a primeira linha da defesa, porque cada legitimado do art. 5º da Lei 7.347/1985 chega ao processo com prova, pedido e vulnerabilidade diferentes.

Quem propôs	De onde vem a legitimidade	O que costuma pedir	O que isso muda na sua defesa
Ministério Público Estadual	Art. 5º, I	Paralisação, demolição, recomposição e indenização ao fundo do art. 13	A inicial vem instruída por inquérito civil, e a prova já produzida pode ser impugnada desde a contestação
Ministério Público Federal	Art. 5º, I, com interesse de ente federal	Os mesmos pedidos, perante a Justiça Federal	O interesse federal precisa estar demonstrado; sem ele, cabe a preliminar de incompetência do art. 337, II, do CPC
Município	Art. 5º, III	Regularização do parcelamento, obrigação de fazer e ressarcimento	O Município que licenciou e depois aciona tem ato próprio a explicar, e a licença expedida integra a defesa
Defensoria Pública	Art. 5º, II	Infraestrutura prometida e proteção dos adquirentes de lotes	O eixo é o comprador, não a vegetação: a defesa se organiza em torno do contrato, do cronograma e da entrega
Associação	Art. 5º, V, alíneas “a” e “b”	Paralisação e reparação	Constituição há pelo menos 1 ano e pertinência temática são requisitos verificáveis, atacáveis pelo art. 337, XI, do CPC
Estado ou autarquia ambiental	Art. 5º, III e IV	Cumprimento de condicionante e reparação	A exigência cobrada em juízo precisa constar do ato de licença; condicionante nova não se cria dentro da ação

O art. 5º, §2º, permite que outro legitimado se habilite como litisconsorte de qualquer das partes, e o §5º admite litisconsórcio entre os Ministérios Públicos da União e dos Estados.

Há ainda o §1º, que obriga o Ministério Público a atuar como fiscal da lei quando não for parte. O órgão está no processo mesmo nas ações propostas por Município ou associação.

A ordem urbanística responde sozinha, sem depender de dano ambiental

O seu empreendimento pode ser acionado sem que exista um metro quadrado de vegetação suprimida. A ordem urbanística é inciso autônomo da Lei da Ação Civil Pública, e basta ela para sustentar o pedido.

Na Lei 7.347/1985, o art. 1º lista 8 bens tutelados. O meio ambiente é o inciso I. A ordem urbanística é o inciso VI, incluído em 2001 pela Medida Provisória 2.180-35.

São bases distintas, com prova distinta. A do inciso I se faz por laudo de degradação. A do inciso VI se faz por comparação entre o projeto aprovado, o plano diretor e a lei de uso e ocupação do solo.

Essa diferença decide o custo e o rumo do processo. Defesa que trata tudo como dano ambiental contrata perícia ambiental para uma causa que se resolve na leitura de mapa, de decreto municipal e de alvará.

O inverso também acontece. Réu que se concentra na conformidade urbanística deixa sem resposta o pedido de recomposição, e a sentença acolhe a parte ambiental porque ninguém a enfrentou.

Na prática, a maioria das iniciais contra projeto urbanístico cumula as duas bases. A contestação precisa separá-las e responder a cada uma com o material que lhe corresponde.

A separação também atinge o pedido de demolição. Desconformidade com índice urbanístico admite adequação do projeto, enquanto degradação consumada leva a obrigação de recompor.

Outro efeito prático está na competência. Matéria de ordem urbanística costuma ficar na Justiça Estadual, e a atração para a Justiça Federal depende de interesse de ente federal demonstrado na inicial.

É por essa razão que a assessoria em licenciamento corretivo de projetos urbanísticos costuma andar junto com a defesa: o que se regulariza fora do processo encolhe o pedido dentro dele.

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Quem entra no polo passivo junto com você

A citação raramente alcança uma pessoa só. O autor costuma reunir no polo passivo todos os que se beneficiaram da operação, e a defesa precisa delimitar o que cabe a cada um.

• A incorporadora ou o loteador que assinou o projeto. É o réu principal, e responde pelo que consta do memorial registrado e do ato de licença.
• Qualquer empresa do mesmo grupo econômico beneficiada pela operação. O art. 47 da Lei 6.766/1979 impõe solidariedade a pessoa física ou jurídica do grupo beneficiária de loteamento ou desmembramento irregular.
• O proprietário da gleba, mesmo sem ter executado a obra. O art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981 define poluidor como quem responde direta ou indiretamente pela atividade degradadora.
• O adquirente do lote que construiu. Costuma ser incluído nos pedidos de demolição, ainda que a irregularidade tenha nascido antes da compra.
• O Município que licenciou ou que deixou de notificar. O art. 40 da Lei 6.766/1979 lhe dá o poder de regularizar o parcelamento não autorizado, e a inércia costuma ser imputada na inicial.
• O agente que financiou ou viabilizou a operação. A amplitude do conceito de poluidor indireto é o fundamento invocado, e a defesa se faz demonstrando ausência de ingerência sobre a atividade.

Delimitar o polo passivo não é formalidade. Quem responde solidariamente paga a conta inteira e depois discute rateio, e é na contestação que essa extensão começa a ser reduzida.

Da citação à sentença, na ordem em que os prazos correm

A sequência abaixo é a do rito comum, aplicado por força do art. 19 da Lei 7.347/1985, com as particularidades que a própria lei impõe.

1. Citação. É o marco. O art. 335 do CPC fixa 15 dias para a contestação e define, em seus incisos, a partir de qual evento esse prazo começa.
2. Liminar, quando houver. O art. 12 da Lei 7.347/1985 autoriza o juiz a concedê-la com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.
3. Agravo de instrumento. O art. 1.015, I, do CPC prevê o recurso contra decisão interlocutória sobre tutela provisória, e é a via ordinária de ataque à paralisação.
4. Pedido de suspensão. O art. 12, §1º, permite ao presidente do tribunal suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, para evitar grave lesão.
5. Contestação. As preliminares do art. 337 do CPC vêm antes do mérito, e é ali que entram incompetência, ilegitimidade e inépcia da inicial.
6. Saneamento. É o momento em que o juiz decide sobre a distribuição do ônus da prova, nos termos do art. 373, §1º, do CPC, por decisão fundamentada.
7. Perícia e sentença. Havendo condenação em dinheiro, o art. 13 da Lei 7.347/1985 determina que a indenização reverta ao fundo ali previsto.

Note que 3 dos 7 passos acima acontecem antes da contestação. Quem espera o prazo de defesa para reagir perde as duas vias de ataque à liminar.

A liminar que parou a obra não é a decisão final do processo

A paralisação é decisão provisória, fundada em cognição sumária, e tem duas vias de revisão que correm em paralelo à defesa de mérito.

Uma delas é o agravo de instrumento, dirigido ao tribunal, que devolve a discussão sobre a probabilidade do direito e o perigo de dano de que trata o art. 300 do CPC.

Ao lado dele corre o pedido de suspensão do art. 12, §1º, dirigido ao presidente do tribunal, cujo fundamento não é o acerto da decisão, e sim a grave lesão que ela produz.

São instrumentos com requisitos diferentes, e usar apenas um deles reduz a chance de retomada. Empreendimento com obra parada costuma comportar os dois.

Há um ponto do art. 12 que passa despercebido: o §2º estabelece que a multa cominada liminarmente só é exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor.

Isso importa quando a inicial pede multa diária alta. O valor continua contando, mas a cobrança não se antecipa ao desfecho, e essa distinção muda a leitura de risco da operação.

Um alerta sobre estratégia. A Súmula 613 do Superior Tribunal de Justiça afasta a teoria do fato consumado em matéria ambiental, de modo que concluir a obra durante o processo não consolida a situação.

O que a Súmula 618 do STJ inverte, e o que ela não inverte

A Súmula 618 do Superior Tribunal de Justiça enuncia que a inversão do ônus da prova se aplica às ações de degradação ambiental. O alcance dela é mais estreito do que a inicial costuma sustentar.

O que se inverte é o nexo entre a atividade e o dano, e a alegação de ausência de degradação. Cabe ao réu demonstrar que a sua atividade não produziu o resultado descrito.

Ela não dispensa o autor de provar o fato constitutivo básico, que é a existência da degradação e a autoria material. Sem esse mínimo, não há o que inverter.

Também não alcança a base urbanística do pedido. Desconformidade com plano diretor se prova por documento, e documento é ônus de quem alega, na forma do art. 373, I, do CPC.

Do lado processual, a decisão que redistribui o encargo precisa ser fundamentada e dar à parte a oportunidade de se desincumbir, conforme o art. 373, §1º, do CPC.

Quando a inversão vem sem essa fundamentação, ou surge apenas na sentença, existe matéria recursal concreta. O réu que recebe o encargo no fim do processo não teve como produzir a prova.

Dano moral coletivo não é consequência automática da procedência

A procedência do pedido principal não arrasta, por si, a condenação em dano moral coletivo. São capítulos distintos da sentença, com fundamentos distintos.

O que a Súmula 629 do Superior Tribunal de Justiça assenta é outra coisa: a possibilidade de cumular, em matéria de dano ambiental, obrigação de fazer ou de não fazer com a de indenizar.

Cumulação possível não significa cumulação devida. A parcela indenizatória precisa de fundamento próprio, e o dano moral coletivo exige demonstração de lesão que ultrapasse o descumprimento da norma.

É nesse ponto que a defesa costuma ter espaço, como ilustra a discussão sobre a reversão da condenação por dano moral coletivo sem prova do dano.

Outro argumento vem da recomposição já executada. Área recuperada antes da sentença reduz o objeto da obrigação de fazer e esvazia parte do pedido indenizatório.

Vale lembrar o destino do dinheiro. A indenização não vai para o autor da ação, e sim para o fundo do art. 13 da Lei 7.347/1985, gerido por conselho com participação do Ministério Público.

Contestar até a sentença ou fechar compromisso no curso da ação

É a decisão central do caso, e ela não se toma por preferência. O art. 5º, §6º, da Lei 7.347/1985 permite aos órgãos públicos legitimados tomar do interessado compromisso de ajustamento de conduta, com eficácia de título executivo extrajudicial.

Critério	Contestação até a sentença	Compromisso no curso da ação
O que decide o resultado	A prova produzida nos autos e o convencimento do juiz	O que o órgão legitimado aceita como suficiente para encerrar o litígio
Título que se forma	Sentença sujeita a recurso	Título executivo extrajudicial, pelo art. 5º, §6º
Efeito sobre a obra	Depende de afastar a liminar pelas vias recursais	A retomada costuma ser tratada no próprio instrumento, com cronograma
Risco que permanece	A improcedência não é garantida, e a condenação pode cumular obrigação e indenização	O descumprimento abre execução direta, sem nova discussão de mérito
Quando costuma ser o caminho	Quando há vício de prova, de autoria ou de legitimidade capaz de resolver a causa	Quando a irregularidade existe e a discussão real é a extensão e o prazo do que será feito

Assinar compromisso que não se consegue cumprir é pior do que perder a ação. A obrigação vira exigível de imediato, e o debate sobre a extensão do dever já terá sido encerrado.

Pela mesma razão, o cronograma do instrumento precisa ser construído com quem vai executá-lo. Prazo negociado no escritório e inviável no canteiro reaparece como execução meses depois.

Quando o caso caminha para composição, a conciliação em ação civil pública ambiental é a frente que organiza a negociação e a redação das obrigações.

O que o Farenzena Tonon Advogados faz em cada frente do seu caso

A atuação começa pela leitura do que já está nos autos, porque a prova do autor costuma ter sido produzida antes da ação, no inquérito civil.

• Leitura da inicial e do inquérito civil que a instruiu. É onde se identificam laudo sem metodologia, vistoria sem data e imputação sem indicação de autoria.
• Ataque à decisão que parou a obra. Agravo de instrumento e pedido de suspensão ao presidente do tribunal, movidos conforme o risco operacional do empreendimento.
• Preliminares antes do mérito. Incompetência, ilegitimidade de parte, inépcia e ausência de pertinência temática da associação autora, na ordem do art. 337 do CPC.
• Separação entre a base ambiental e a base urbanística. Cada pedido é respondido com o material que lhe corresponde, sem perícia contratada para questão documental.
• Prova técnica. Indicação de assistente, formulação de quesitos e impugnação do laudo oficial quanto a extensão, nexo e valoração do dano.
• Delimitação do que cada réu responde. Solidariedade alegada não é solidariedade reconhecida, e a distinção entre os réus é construída desde a contestação.

No processo, a contestação e as sustentações em segundo grau ficam com Cláudio Farenzena, especialista em Direito Ambiental e em defesa em ação civil pública urbanística, OAB/SC 49.222 e OAB/MT 35.260/A.

O que o escritório não faz neste serviço

Não há previsão de resultado. Ação civil pública se decide por prova, e o escritório informa o cenário possível a partir do que os autos contêm, sem garantir desfecho.

O laudo técnico e o projeto de engenharia ficam com assistente habilitado. Ao escritório cabe formular os quesitos e trabalhar o resultado dentro do processo.

Também não se promove, por esta frente, o licenciamento do empreendimento. Regularização administrativa tem via própria, ainda que caminhe ao lado da defesa judicial.

E não se negocia compromisso cujo cumprimento o cliente não tenha condições de executar. Obrigação assumida sem lastro operacional retorna como execução.

Quando este não é o serviço do seu caso

Se a ação trata especificamente de loteamento sem registro e o pedido central é o desfazimento, a frente adequada é a contestação em ação civil pública de loteamento irregular.

Quando a imputação é de parcelamento do solo sem autorização do órgão competente, com repercussão penal possível, a página que atende é a de defesa em ação civil pública por parcelamento ilegal do solo.

Já nas ações cujo objeto é a edificação erguida em local vedado, com pedido de demolição da construção, o atendimento se dá pela defesa em ação civil pública por construção proibida.

Havendo operação em curso sem licença, e sendo esse o fundamento único da inicial, o caso pertence à defesa em ação civil pública por falta de licenciamento ambiental.

Por fim, se o empreendimento ainda não foi acionado e o que existe é auto de infração administrativo, o caminho começa antes do processo judicial, no próprio órgão que autuou.

Documentos para a primeira análise

Com o material abaixo é possível dizer qual prazo está correndo, o que cabe atacar de imediato e qual base do pedido sustenta a ação.

• Petição inicial completa, com os documentos que a instruem. Inclusive o inquérito civil, quando tiver sido juntado.
• Decisão liminar e a data em que houve a intimação. É ela que define se o prazo de agravo ainda está aberto.
• Mandado de citação e a data de juntada aos autos. O marco do art. 335 do CPC se apura por aí.
• Licenças, alvarás, projeto aprovado e memorial registrado. São a prova documental da base urbanística.
• Matrícula atualizada do imóvel e contratos de venda das unidades. Definem quem mais tende a ser chamado ao processo.

Perguntas frequentes

Qual o prazo para contestar uma ação civil pública?

O prazo é de 15 dias. A Lei 7.347/1985 não fixa prazo próprio de defesa, e o art. 19 determina a aplicação do Código de Processo Civil naquilo que não a contrarie, o que leva ao art. 335. O termo inicial varia conforme o caso: da audiência de conciliação ou de mediação, do protocolo do pedido de cancelamento dessa audiência pelo réu, ou das demais hipóteses previstas nos incisos daquele artigo. Vale reforçar que a liminar, quando existe, tem prazo recursal próprio, que corre antes e de forma independente do prazo de contestação.

Como é feita a contestação em uma ação civil pública?

Em peça única, na qual as preliminares vêm antes do mérito. O art. 337 do Código de Processo Civil lista o que incumbe ao réu alegar nessa fase, entre outros pontos a inexistência ou nulidade da citação, a incompetência absoluta e relativa, a inépcia da petição inicial, a litispendência, a coisa julgada e a ausência de legitimidade ou de interesse processual. No mérito, a defesa responde ao fato descrito, impugna a prova que instruiu a inicial e delimita a extensão do que se pede. Em ação sobre projeto urbanístico, essa delimitação separa a base ambiental da base urbanística.

O Ministério Público pode ajuizar ação civil pública contra um projeto urbanístico?

Pode. O art. 5º, I, da Lei 7.347/1985 confere ao Ministério Público legitimidade para propor a ação principal e a cautelar, e o art. 1º define os bens tutelados. Entre eles está a ordem urbanística, no inciso VI, incluído em 2001 pela Medida Provisória 2.180-35. Significa que a ação não depende de dano ambiental para existir: desconformidade com o plano diretor, com a lei de uso e ocupação do solo ou com o ato de licença já sustenta o pedido. Na prática, a maioria das iniciais cumula as duas bases, e a defesa precisa responder a cada uma separadamente.

É legítimo o Ministério Público propor ação civil pública em defesa do patrimônio público?

Sim. O patrimônio público e social consta do art. 1º da Lei 7.347/1985, no inciso VIII, e o art. 5º, I, atribui ao Ministério Público legitimidade para a ação. Essa legitimidade não é exclusiva: o mesmo art. 5º arrola a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações que preencham os requisitos das alíneas do inciso V. Para o réu, identificar qual legitimado propôs a ação importa, porque os requisitos de admissibilidade de cada um são diferentes e verificáveis.

O Ministério Público pode desistir de uma ação civil pública?

A Lei 7.347/1985 trata do tema em sentido inverso ao que a pergunta sugere. O art. 5º, §3º, dispõe que, em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. A lógica é a da continuidade da tutela coletiva, e não a da livre disposição do objeto. Para quem está no polo passivo, a consequência prática é que a saída do autor original não encerra necessariamente o processo, e a defesa deve considerar a possibilidade de sucessão na titularidade da ação.

Em quais ações o Ministério Público deve intervir?

Na ação civil pública, a regra está no art. 5º, §1º, da Lei 7.347/1985: o Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei. Quer dizer que o órgão está presente mesmo nas ações propostas por Município, autarquia, Defensoria ou associação. Para o réu isso tem efeito concreto, porque o parecer do fiscal da lei costuma influenciar a decisão sobre a liminar e sobre a produção de prova. A defesa, portanto, dialoga com dois interlocutores desde o início, ainda que apenas um deles figure como autor.

Qual a responsabilidade civil frente às questões ambientais?

É objetiva. O art. 14, §1º, da Lei 6.938/1981 obriga o poluidor, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados pela sua atividade. O conceito de poluidor vem do art. 3º, IV, da mesma lei, e alcança quem responde direta ou indiretamente pela atividade degradadora. Sobre o alcance da condenação, a Súmula 629 do Superior Tribunal de Justiça admite, quanto ao dano ambiental, a cumulação de obrigação de fazer ou de não fazer com a de indenizar. Ausência de culpa não é defesa, mas ausência de nexo continua sendo.

Qual é o prazo para apresentar defesa em um auto de infração ambiental?

São 20 dias, contados da data da ciência da autuação, conforme o art. 113 do Decreto 6.514/2008, cuja redação atual prevê ainda o sobrestamento da fluência do prazo até a realização da audiência de conciliação ambiental. Esse prazo é administrativo e não se confunde com o da ação civil pública, que é judicial e de 15 dias pelo art. 335 do Código de Processo Civil. Um mesmo empreendimento pode ter os dois correndo ao mesmo tempo, por fatos relacionados, e o que se alega em cada esfera precisa ser coerente, porque as peças circulam entre os processos.

Próximo passo para o seu empreendimento

Está com uma ação civil pública contra o seu projeto urbanístico? Não sabe se a liminar pode ser atacada agora ou se é preciso esperar a contestação?

O Farenzena Tonon Advogados analisa o seu caso sem compromisso. É essa leitura que aponta se existe fundamento para agravo, para preliminar ou para composição, e qual a ordem em que cada frente se move.

Quanto antes a inicial e a decisão liminar forem examinadas, maior o número de vias ainda disponíveis. Prazo recursal encerrado não se reabre.

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