Defesa em ação civil pública por parcelamento ilegal do solo

Escrito por
Farenzena Tonon Advogados

A defesa em ação civil pública por parcelamento ilegal do solo é o trabalho de advogado que assume o polo passivo da ação proposta pelo Ministério Público contra quem loteou, desmembrou ou vendeu lotes sem aprovação ou sem registro. A ação costuma reunir quatro pedidos ao mesmo tempo: desfazimento do parcelamento, reparação do dano ambiental, indenização aos adquirentes e obrigação de regularizar.

O réu quase sempre descobre a ação depois que a liminar já parou as vendas e travou a matrícula. O prazo de contestação é de 15 dias, pelo art. 335 do Código de Processo Civil.

A defesa útil não é a que nega o parcelamento. É a que separa o que a sentença pode exigir do que o Ministério Público apenas pediu, e divide a responsabilidade com quem também a tem.

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Cada situação abaixo tem defesa própria, e o caminho muda conforme a sua. Reconhecer o seu caso na lista é o primeiro filtro antes de discutir estratégia.

Não encontrou a sua situação? Descreva o que a inicial pede e a equipe informa quais pedidos comportam defesa e qual prazo ainda resta.

Defesa em ação civil pública por parcelamento ilegal do solo: os 4 pedidos que vêm juntos

A defesa começa por separar os pedidos, porque cada um exige uma prova diferente do Ministério Público e nenhum deles cai junto com o outro.

A inicial costuma pedir tudo de uma vez, e o réu que responde a tudo com o mesmo argumento perde nos 4. A tabela abaixo é o mapa que o escritório monta antes de escrever uma linha da contestação.

O mesmo quadro serve para conversar com o cliente sobre risco real, porque saber qual pedido tem prova e qual não tem muda a decisão de contestar até o fim ou de abrir negociação logo.

Pedido do Ministério Público O que o autor precisa provar O que a defesa opõe Efeito prático se acolhido
Desfazimento e demolição Que a obra é irreversível pela via da regularização e que a demolição é proporcional ao dano Regularização em curso, consolidação da ocupação, existência de terceiros de boa-fé já instalados e desproporção entre a demolição e o bem jurídico Perda física do empreendimento e responsabilidade perante os adquirentes
Reparação do dano ambiental O dano concreto, sua extensão e o nexo com a conduta do réu, por laudo e não por presunção Ausência de laudo com delimitação de área, confusão entre irregularidade urbanística e degradação, e dano já reparado Obrigação de recuperar a área e custeio de projeto técnico
Indenização aos adquirentes O prejuízo de cada comprador e a relação de consumo com o réu Quitação, distrato, entrega de infraestrutura e ausência de prejuízo individualizado Condenação em dinheiro que reverte a fundo, pelo art. 13 da Lei 7.347/1985
Obrigação de regularizar Que a regularização é possível e que o réu é quem deve promovê-la Competência do município pelo art. 40 da Lei 6.766/1979 e impossibilidade técnica de regularizar sozinho Prazo judicial para regularizar, sob multa diária
Multa cominatória sobre os anteriores Apenas o descumprimento, porque a multa é fixada de ofício pelo art. 11 da Lei 7.347/1985 Excessividade, impossibilidade material de cumprir e a regra de exigibilidade do art. 12, § 2º Passivo que cresce por dia enquanto o processo corre

Dois desses pedidos podem ser acolhidos e dois rejeitados na mesma sentença. Tratar a ação como bloco único é o erro que mais encarece a condenação final.

A prescrição não salva o loteador, e apostar nela custa a defesa

A pretensão de reparação do dano ambiental não prescreve, e a defesa construída sobre o tempo decorrido chega morta à sentença.

O Supremo Tribunal Federal fixou, no Tema 999 da repercussão geral, a tese de que “é imprescritível a pretensão de reparação civil de dano ambiental”.

Julgado em 20/04/2020 no RE 654833, sob relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o precedente transitou em julgado em 19/08/2020. Não é decisão isolada de tribunal local, e sim tese de observância obrigatória.

Loteamento clandestino aberto em 1998 e ação proposta em 2026, portanto, não produz o resultado que o réu espera quando alega prescrição. O tempo não apaga o dever de reparar a área degradada.

Mas a leitura corrente exagera o alcance dessa tese, e é aí que a defesa ganha espaço. O Tema 999 trata da reparação civil do dano ambiental, e não converte em imprescritível tudo o que a inicial pede sob o mesmo rótulo.

A pretensão indenizatória de cada adquirente tem natureza patrimonial individual, e segue os prazos do direito comum como qualquer reparação discutida entre particulares.

Quanto à esfera criminal, o delito do art. 50 da Lei 6.766/1979 prescreve pela pena, e a extinção da ação penal por prescrição já foi reconhecida em casos de parcelamento de solo.

Separar as três pretensões é o trabalho que os textos disponíveis na internet não fazem. Eles repetem que o dano ambiental é imprescritível e param ali, o que leva o réu a acreditar que não há nada a alegar.

Há um segundo obstáculo, e ele é pouco comentado. O art. 46 da Lei 6.766/1979 dispõe que o loteador não poderá fundamentar qualquer ação ou defesa naquela lei sem apresentar os registros e contratos a que ela se refere.

A leitura que alguns promotores extraem do dispositivo é ampla: quem loteou sem registro estaria impedido de se defender no processo.

Essa leitura é questionável, porque o art. 46 restringe a invocação dos direitos criados pela própria Lei 6.766/1979, e não o contraditório assegurado pelo art. 5º da Constituição.

Na prática, o réu sem registro continua podendo alegar ilegitimidade, ausência de prova do dano, excesso do pedido e desproporção da demolição, porque nenhuma dessas teses depende da Lei 6.766/1979.

O que ele não pode é reivindicar, com base nela, o tratamento devido a quem cumpriu o registro do art. 18 da Lei 6.766/1979, que fixa 180 dias para o projeto aprovado.

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As 8 providências dos seus primeiros dias depois da citação

A ordem abaixo importa, porque cada passo depende do anterior, e pular um deles fecha porta que depois não reabre no mesmo processo.

  1. Conferir a data da juntada do mandado. O prazo de contestação de 15 dias do art. 335 do Código de Processo Civil tem termo inicial variável conforme a audiência de conciliação seja designada, realizada ou dispensada.
  2. Ler a decisão liminar antes da inicial. É ela que diz o que já está proibido hoje, e o que está proibido define o risco de multa diária enquanto a defesa é preparada.
  3. Verificar se a liminar comporta agravo ou pedido de suspensão. O art. 12 da Lei 7.347/1985 sujeita a liminar a agravo, e o § 1º abre a via de suspensão perante o Presidente do Tribunal.
  4. Pedir cópia integral do inquérito civil. A inicial cita peças, e o que sustenta ou derruba a acusação costuma estar no laudo e nos depoimentos que ficaram fora da petição.
  5. Levantar a matrícula atualizada e toda a cadeia dominial. Responder por parcelamento exige demonstrar quem era o titular e quem praticou o ato em cada etapa da cadeia.
  6. Reunir os contratos de compra e venda e os comprovantes de infraestrutura. São eles que individualizam, ou afastam, o prejuízo de cada adquirente no pedido indenizatório.
  7. Protocolar o pedido de regularização, quando ele for viável. Iniciativa anterior à sentença muda a proporcionalidade da demolição e abre espaço para o acordo com o Ministério Público.
  8. Decidir entre contestar, transacionar ou fazer as duas coisas. A contestação preserva as teses, e o termo de ajustamento de conduta encerra o litígio; as duas rotas podem correr em paralelo.

Perder o prazo do item 1 não encerra a defesa, porque a revelia não produz confissão sobre direitos indisponíveis, mas encarece cada etapa seguinte.

O município que aprovou, tolerou ou deixou de fiscalizar responde junto

A responsabilidade do município é a tese defensiva mais subaproveitada em ação civil pública por parcelamento ilegal do solo, e está escrita na própria lei que fundamenta a acusação.

O art. 40 da Lei 6.766/1979 atribui à prefeitura o poder de regularizar loteamento não autorizado ou executado em desacordo com a licença, para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano e defender os adquirentes de lotes.

Ler o dispositivo apenas como faculdade da administração é perder metade do seu conteúdo, e é o que quase toda página sobre o tema faz.

O § 2º do mesmo artigo diz que as importâncias gastas pela prefeitura serão exigidas do loteador na parte faltante, o que pressupõe que a regularização municipal é caminho real.

Há um desdobramento prático nisso. Se a prefeitura pode regularizar e se ressarcir depois, o pedido para que o réu regularize sozinho, sob multa diária, lhe impõe obrigação que a lei distribuiu entre 2 sujeitos.

Muitos parcelamentos clandestinos foram abertos sob os olhos da fiscalização municipal, com alvará de construção emitido, imposto predial lançado por lote e rede de energia autorizada. Essa tolerância documentada é prova, e não argumento retórico.

O caminho processual é pedir a integração do município ao polo passivo, ou ao menos sua intimação, e instruir o pedido com as certidões que demonstram o conhecimento da administração à época dos fatos.

A tese não transfere a responsabilidade do loteador, e quem promete isso está vendendo resultado, mas reparte a condenação e retira do réu a posição de único responsável por um dano que a omissão ajudou a produzir.

Vale registrar a face inversa do mesmo raciocínio. O art. 47 da Lei 6.766/1979 torna solidariamente responsável qualquer pessoa do grupo econômico do loteador que tenha se beneficiado do parcelamento irregular.

A tese da divisão corta para os 2 lados, e a defesa precisa saber disso antes do Ministério Público, sobretudo quando o empreendimento envolveu empresas ligadas entre si.

A multa diária da liminar só é exigível depois do trânsito em julgado

Multa cominatória fixada em liminar não pode ser cobrada enquanto o processo corre, e quase nenhum texto sobre o tema informa isso ao réu.

O art. 11 da Lei 7.347/1985 autoriza o juiz a cominar multa diária independentemente de requerimento do autor, o que explica por que ela aparece mesmo sem o Ministério Público ter pedido.

Já o art. 12, § 2º, da mesma lei completa o quadro: a multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, embora devida desde o descumprimento.

A consequência é dupla, e precisa ser dita ao cliente com honestidade. Nenhuma execução da multa se sustenta antes do fim do processo.

Ao mesmo tempo, o valor acumula a cada dia de descumprimento, o que transforma uma liminar ignorada por 2 anos em passivo maior que o próprio empreendimento.

Quem conduz essa leitura de risco é Cláudio Farenzena, inscrito na OAB/SC sob o n. 49.222 e na OAB/MT sob o n. 35.260/A, especialista em Direito Ambiental e em defesa de loteadores e incorporadores em ações civis públicas por parcelamento do solo.

O que o escritório procura na matrícula e no contrato antes de contestar

Antes de qualquer tese, o Farenzena Tonon Advogados faz uma varredura documental que responde a uma pergunta única: o que o Ministério Público consegue provar contra este réu, e não contra o loteamento.

  • Data de aquisição da gleba e data dos primeiros atos de parcelamento. Quando a segunda antecede a primeira, a autoria atribuída ao réu não se sustenta sem prova adicional.
  • Averbações de alvará, aprovação parcial ou projeto protocolado. Parcelamento aprovado e não registrado tem defesa diferente da de parcelamento nunca submetido à prefeitura.
  • Cláusulas dos contratos de compra e venda sobre infraestrutura e prazo. São elas que medem o prejuízo individual no pedido indenizatório e revelam se houve afirmação falsa sobre a legalidade do empreendimento.
  • Existência de área de preservação permanente ou reserva legal dentro do perímetro. A sobreposição transforma um caso urbanístico em caso ambiental, e muda o polo ativo e a perícia necessária.
  • Módulo rural e fração mínima de parcelamento, quando o imóvel é rural. O art. 8º da Lei 5.868/1972 proíbe desmembrar imóvel rural em área inferior ao módulo ou à fração mínima, e chácaras de lazer costumam esbarrar exatamente nisso.
  • Lançamento de imposto predial por lote e ligações de energia autorizadas. São a prova documental do conhecimento municipal, base da tese de divisão da responsabilidade.
  • Laudo do inquérito civil e sua metodologia. Laudo por imagem de satélite sem vistoria, sem coleta e sem delimitação de área é o ponto em que o pedido de reparação ambiental costuma ceder.

Essa varredura antecede a contestação porque define quais teses cabem. Escrever a peça antes de ter a matrícula é o que produz defesa genérica, e defesa genérica é o que o juiz lê mais rápido.

Quando o TAC e a REURB resolvem o que a sentença não resolveria

A maior parte das ações civis públicas por loteamento irregular termina em acordo, e não em sentença de mérito. O réu que ignora essa estatística negocia mal e tarde.

O art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985 permite que os órgãos públicos legitimados tomem dos interessados compromisso de ajustamento de conduta às exigências legais, mediante cominações, com eficácia de título executivo extrajudicial.

Ali não se ganha desconto, e sim previsibilidade, que no cálculo de risco de um empreendimento parado costuma valer mais do que qualquer abatimento.

Um cronograma de obras em 24 meses, com multa definida e escopo delimitado, substitui sentença que pode determinar demolição, reparação e indenização cumuladas, cada qual com execução própria.

A regularização fundiária urbana da Lei 13.465/2017 opera na mesma direção, por via administrativa e conduzida pelo município, sem depender da sentença.

Quando o núcleo já está consolidado e habitado, a REURB oferece à prefeitura uma saída que a demolição não oferece, e o Ministério Público costuma acompanhar esse caminho.

Há um limite honesto nessa rota, e ele precisa estar claro desde a primeira conversa: regularizar o passivo urbanístico não extingue o passivo ambiental.

A área degradada continua a exigir recuperação, porque a pretensão de reparação é imprescritível e independe do destino que o loteamento venha a ter.

Negociar cedo tampouco é sempre a melhor escolha, e a pressa costuma custar caro justamente nos casos em que a acusação é mais frágil.

Quando o laudo do inquérito não delimita área ou a autoria é duvidosa, contestar primeiro e negociar depois produz acordo melhor, porque o autor passa a negociar sabendo o que teria de provar.

Situações em que o Farenzena Tonon Advogados é chamado

Em uma gleba de 42 hectares no Oeste de Santa Catarina, dividida em 60 chácaras de lazer e vendida por contrato de gaveta ao longo de 12 anos, a ação chegou com pedido de desfazimento total.

A matrícula mostrava que 2 terços dos lotes haviam sido alienados por um intermediário, e não pelo proprietário citado, o que deslocou a discussão para a legitimidade passiva.

Já em um loteamento de 18 quadras no litoral, com alvará municipal emitido e registro nunca concluído, a liminar suspendeu as vendas quando 80% dos lotes já tinham casa construída.

Nesse caso a defesa se apoiou na consolidação da ocupação e no alvará que a própria prefeitura havia expedido anos antes, documento que o inquérito civil não mencionava.

Situação frequente no agronegócio aparece quando a fazenda é fracionada entre herdeiros e os quinhões ficam abaixo da fração mínima de parcelamento.

O inventário produz, sem intenção de lotear, o fato que o Ministério Público depois descreve como parcelamento clandestino, e a defesa se constrói sobre a ausência de finalidade urbana.

Outro caso comum envolve o empresário que vendeu a área bruta em 2011 e foi citado em 2026 porque seu nome permanecia na matrícula-mãe. Aqui a discussão não é ambiental nem urbanística: é de legitimidade passiva, e se resolve com a cadeia dominial.

Quando este não é o serviço do seu caso

Nenhum escritório pode prometer que a ação será julgada improcedente, e este serviço não trabalha com garantia de resultado. O que ele entrega é a defesa técnica de cada pedido, com as teses que o seu conjunto documental sustenta.

Também não faz parte deste serviço a execução das obras de infraestrutura nem a elaboração do projeto urbanístico, que cabem a engenheiro e a urbanista, ainda que o escritório acompanhe a compatibilidade jurídica de ambos.

Há casos, por fim, em que a defesa correta não está nesta página. A lista abaixo indica para onde ir quando a frente do seu problema é outra.

Se o que você precisa é apenas da peça de resposta, já com a estratégia definida por outro profissional, o serviço adequado é a contestação em ação civil pública de loteamento irregular.

Quando a acusação tramita no juízo criminal, com denúncia recebida pelo art. 50 da Lei 6.766/1979, a frente correta é a defesa em ação criminal de parcelamento ilegal do solo.

Havendo auto de infração lavrado por órgão ambiental, com multa em processo administrativo, o caminho é a anulação de multa ambiental por parcelamento ilegal do solo.

Para quem ainda não foi processado e quer resolver a situação pela via administrativa, existe a regularização de loteamento ilegal ou irregular.

E se a obra está parada por termo de embargo, antes de qualquer discussão judicial, o serviço é o desembargo do loteamento irregular, ilegal ou clandestino.

O que enviar na primeira conversa

Com esses 5 documentos a equipe consegue dizer, na mesma semana, quais pedidos comportam defesa e qual o prazo que ainda resta.

  • A petição inicial e a decisão liminar. São elas que definem os pedidos a enfrentar e o que já está proibido hoje.
  • A certidão de matrícula atualizada da gleba. Mostra a cadeia dominial, as averbações e quem figurava como titular em cada etapa.
  • O mandado de citação com a data de juntada. É o documento que fixa o termo inicial do prazo de resposta.
  • Os contratos de compra e venda dos lotes. Individualizam o prejuízo alegado e revelam o que foi prometido aos adquirentes.
  • Alvarás, protocolos e qualquer manifestação da prefeitura. Sustentam a tese de conhecimento e tolerância municipal.

Perguntas frequentes

Qual é o prazo para defesa em uma ação civil pública?

O prazo de contestação é de 15 dias, pelo art. 335 do Código de Processo Civil, que se aplica à ação civil pública porque a Lei 7.347/1985 não fixa prazo próprio de resposta. O termo inicial varia: conta-se da audiência de conciliação quando ela se realiza sem acordo, do protocolo do pedido de cancelamento quando o réu manifesta desinteresse na audiência, ou da juntada do mandado de citação quando a audiência não é designada. A decisão liminar tem prazo separado, de agravo de instrumento. Perder o prazo de contestação não encerra a defesa, porque a revelia não produz confissão sobre direitos indisponíveis, mas retira do réu a chance de produzir a prova que interessa.

Qual a responsabilidade do município em caso de loteamento irregular?

O art. 40 da Lei 6.766/1979 atribui ao município o poder de regularizar loteamento não autorizado ou executado em desacordo com a licença, para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano e defender os adquirentes de lotes. O § 2º do mesmo artigo assegura à prefeitura exigir do loteador as importâncias gastas na regularização. Da combinação dos dois resulta a tese defensiva: o dever de regularizar não é exclusivo do réu. Quando a prefeitura emitiu alvarás, lançou imposto predial por lote ou autorizou ligações de energia, há prova documental de conhecimento e tolerância, e essa prova sustenta o pedido de integração do município ao processo.

Em um loteamento irregular, qual é a responsabilidade do loteador?

O loteador responde em 3 esferas independentes. Na civil, pela reparação do dano ambiental, que é imprescritível pelo Tema 999 do Supremo Tribunal Federal, e pela indenização aos adquirentes. Na administrativa, pelas sanções do órgão ambiental e do município. Na criminal, pelo art. 50 da Lei 6.766/1979. O art. 47 da mesma lei estende a responsabilidade solidária a qualquer pessoa física ou jurídica do grupo econômico do loteador que tenha se beneficiado do parcelamento irregular. Responder nas 3 esferas não significa responder por tudo o que a inicial pede: cada pedido exige prova própria, e vários deles caem por falta dela.

O loteamento irregular é considerado crime?

Sim. O art. 50 da Lei 6.766/1979 define como crime contra a Administração Pública dar início ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem autorização do órgão competente, em desacordo com a lei, ou sem observar o ato administrativo de licença. O mesmo artigo criminaliza a afirmação falsa sobre a legalidade do empreendimento em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público. A ação criminal corre separada da ação civil pública, com prazos próprios, e pode se extinguir pela prescrição enquanto a ação civil prossegue. Vender lote de parcelamento não registrado configura a forma qualificada do parágrafo único.

Qual é a pena para quem parcela o solo irregularmente?

O art. 50 da Lei 6.766/1979 comina reclusão de 1 a 4 anos e multa de 5 a 50 vezes o maior salário mínimo vigente. O parágrafo único qualifica o crime quando ele é cometido por meio de venda, promessa de venda ou reserva de lote em parcelamento não registrado, ou quando há inexistência de título legítimo de propriedade da área, e eleva a pena para reclusão de 1 a 5 anos e multa de 10 a 100 vezes o maior salário mínimo. O art. 52 pune com detenção de 1 a 2 anos o registro indevido. Pelo art. 51, quem concorre para esses crimes incide nas mesmas penas, o que alcança mandatários, diretores e gerentes.

Como regularizar um loteamento clandestino?

Há 2 rotas, e elas não se excluem. A primeira é a regularização fundiária urbana da Lei 13.465/2017, conduzida pelo município, indicada quando o núcleo já está consolidado e habitado. A segunda é o termo de ajustamento de conduta com o Ministério Público, previsto no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, com eficácia de título executivo extrajudicial, em que se pactua cronograma de obras, escopo e cominações. Iniciar a regularização antes da sentença muda a proporcionalidade do pedido de demolição. Regularizar o passivo urbanístico, porém, não extingue o passivo ambiental da área degradada.

Quem fiscaliza loteamento irregular?

A fiscalização do parcelamento do solo urbano cabe ao município, que licencia, embarga e pode regularizar pelo art. 40 da Lei 6.766/1979. O órgão ambiental estadual ou o IBAMA atuam quando há supressão de vegetação, intervenção em área de preservação permanente ou outro dano ambiental. O Ministério Público não fiscaliza no sentido administrativo, mas instaura inquérito civil e propõe a ação civil pública, que pelo art. 2º da Lei 7.347/1985 tramita no foro do local onde ocorreu o dano. Em imóvel rural, o INCRA controla o respeito ao módulo e à fração mínima de parcelamento do art. 8º da Lei 5.868/1972.

Quem é citado em ação civil pública tem direito a defesa técnica de cada pedido

Quem recebe citação em ação civil pública por parcelamento do solo tem direito a defesa técnica especializada, e a responder pedido por pedido, em vez de enfrentar a acusação em bloco.

O Farenzena Tonon Advogados atua em Direito Ambiental e Agronegócio, com atendimento em todos os estados, e pode avaliar o que é possível fazer no seu caso específico.

A avaliação começa pela inicial, pela liminar e pela matrícula, porque são esses 3 documentos que revelam o que o Ministério Público terá de provar. Descreva a sua situação para a equipe do escritório.

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