Serviço de Advocacia Especializada em Urbanístico e Imobiliário

Atuação em Projetos de Regularização e Requalificação de Áreas Urbanas

Escrito por
Farenzena Tonon Advogados

A atuação em projetos de regularização e requalificação de áreas urbanas reúne 2 trabalhos que a lei trata separadamente: a Regularização Fundiária Urbana, que dá título e matrícula ao que já está ocupado, e a requalificação, que muda os parâmetros de uso e ocupação daquela área por instrumentos do plano diretor. Um resolve o passado da ocupação; o outro define o que ainda pode ser construído ali.

Grande parte dos projetos que travam contratou apenas o primeiro. Chega ao cartório com a certidão registrada e descobre que a área continua sem permitir o empreendimento que motivou a compra.

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Advogado para projeto de regularização de área urbana: o que o seu projeto precisa resolver, e o instrumento que resolve cada coisa

Cada pendência da área tem um instrumento próprio, e nenhum deles cobre a pendência do outro. O primeiro trabalho do advogado para projeto de regularização de área urbana é separar o que está misturado no mesmo terreno.

  • Título dos ocupantes. Resolve-se pela legitimação fundiária do art. 23 da Lei 13.465/2017, aquisição originária que entrega a unidade livre de ônus e gravames da matrícula de origem, ou pela legitimação de posse, que é conversível em propriedade.
  • Parâmetros urbanísticos da área. Não se resolvem pela Reurb. Dependem de lei municipal específica baseada no plano diretor, na forma dos arts. 32 e 35 da Lei 10.257/2001, e é aí que a maioria dos projetos descobre que comprou expectativa.
  • Infraestrutura essencial. Entra no cronograma físico do art. 35, IX, e no termo de compromisso do inciso X. Quem assina esse cronograma assume obrigação exigível, e a redação dele decide o custo real do projeto.
  • Imóvel vazio dentro do perímetro. O Município pode ter notificado o proprietário para parcelar, edificar ou utilizar, com prazos do art. 5º, § 4º, do Estatuto da Cidade correndo desde então.
  • Área pública ocupada. Na Reurb-S de imóveis públicos, os entes ficam autorizados a reconhecer a propriedade aos ocupantes pela legitimação fundiária, sem necessidade de alienação prévia.
  • Passivo ambiental do perímetro. Trecho em área de preservação permanente, unidade de conservação de uso sustentável ou área de proteção de mananciais exige estudo técnico que demonstre melhoria ambiental sobre a ocupação informal anterior.

A separação parece óbvia depois de feita. Antes dela, o projeto costuma gastar 2 anos inteiros resolvendo a pendência errada, e refazer o desenho no meio do caminho.

Regularizar não requalifica, e requalificar não regulariza

São procedimentos com bases legais distintas, e contratar um não produz o efeito do outro. A Reurb incorpora o núcleo informal ao ordenamento territorial e titula quem ocupa. A requalificação altera o que se pode fazer naquele solo daí em diante.

O art. 9º da Lei 13.465/2017 define a Reurb como conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas a incorporar os núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial.

Fecha o dispositivo a titulação dos ocupantes. Titulação, portanto, e não potencial construtivo: o texto nada promete sobre o que se poderá edificar ali depois.

Tanto é assim que o art. 11, § 1º, permite ao Município dispensar exigências de percentual e dimensão de área pública, de tamanho de lote e de outros parâmetros urbanísticos.

A dispensa existe para viabilizar o registro do que já está construído, e não cria direito de construir novo. Confundir as 2 coisas origina boa parte dos projetos frustrados.

Já a requalificação vem de outra lei. O art. 32, § 1º, do Estatuto da Cidade chama de operação urbana consorciada o conjunto de intervenções coordenadas pelo Município.

Participam dela proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, e o objetivo declarado é alcançar transformações urbanísticas estruturais em área delimitada por lei.

O § 2º, II, do mesmo artigo permite que a operação regularize construções, reformas e ampliações executadas em desacordo com a legislação. Note-se a diferença: aqui a regularização é efeito da operação, e não o contrário.

Há ainda o art. 35, que autoriza o Município a permitir que o proprietário exerça em outro local, ou aliene por escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor.

Vale a faculdade quando o imóvel serve a programas de regularização fundiária, de urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e de habitação de interesse social.

Os 3 instrumentos têm um requisito comum que desmonta muito cronograma: dependem de lei municipal específica, baseada no plano diretor. Sem essa lei aprovada, nenhum deles existe para o seu projeto, por mais tecnicamente correto que ele seja.

Daí a ordem que o Farenzena Tonon Advogados adota no diagnóstico: ler primeiro o plano diretor e a legislação urbanística do Município onde a área está.

Só depois disso é possível dizer se o objetivo do cliente cabe na Reurb, depende de requalificação ou exige as 2 frentes correndo em paralelo.

O texto integral da Lei 10.257/2001 traz esses instrumentos em capítulos separados, o que ajuda a visualizar por que um não substitui o outro.

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As 7 fases da Reurb e onde cada prazo começa a correr

Fixa a sequência o art. 28 da Lei 13.465/2017, e ela não admite inversão. Os prazos que aparecem abaixo são os únicos com previsão em norma federal; o restante do cronograma é negociado com o Município.

  1. Requerimento dos legitimados. É o ato que instaura o procedimento. A escolha de quem requer, se o proprietário, o Município, os ocupantes ou a associação, define quem conduz a classificação e quem responde pela infraestrutura.
  2. Processamento administrativo, com prazo para os titulares de direitos reais e confrontantes. O Município notifica por via postal com aviso de recebimento, e o notificado tem 30 dias para impugnar, contados do recebimento. Não localizado o proprietário, ou recusada a notificação, o edital corre por 30 dias.
  3. Elaboração do projeto de regularização fundiária. Reúne os 10 itens do art. 35, do levantamento planialtimétrico georreferenciado ao termo de compromisso do cronograma de obras.
  4. Saneamento do processo administrativo. Fase em que as impugnações apresentadas são resolvidas. Havendo impugnação, o art. 31, § 3º, remete ao procedimento extrajudicial de composição de conflitos, e não à via judicial.
  5. Decisão da autoridade competente, por ato formal e com publicidade. Cabe ao Município classificar a modalidade, analisar e aprovar o projeto, conforme o art. 30.
  6. Expedição da Certidão de Regularização Fundiária pelo Município. O art. 41 lista o conteúdo mínimo, incluindo as responsabilidades pelas obras do cronograma e a listagem nominal dos ocupantes que adquiriram unidade.
  7. Registro da certidão e do projeto aprovado no cartório de registro de imóveis. O pedido vai direto ao oficial e independe de determinação judicial ou do Ministério Público. Recebida a certidão, o registrador tem 15 dias para emitir nota de exigência ou praticar os atos de registro.

Merece atenção especial a fase 2. O art. 31, § 6º, interpreta a ausência de manifestação do notificado como concordância com a Reurb, e essa presunção só opera se a notificação tiver sido feita na forma da lei.

Os instrumentos que dependem de lei municipal antes do seu projeto

Cinco instrumentos de requalificação só existem depois que o Município aprova lei específica sobre eles. A tabela abaixo mostra o que cada um entrega e o que precisa estar pronto antes de o projeto ser desenhado.

Instrumento Base legal O que entrega ao projeto O que o Município precisa ter feito antes
Operação urbana consorciada Arts. 32 a 34 da Lei 10.257/2001 Altera índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e do subsolo, e regulariza construções feitas em desacordo Lei municipal específica, baseada no plano diretor, com plano de operação contendo área atingida, programa básico de ocupação e programa de atendimento social
Certificado de potencial adicional de construção Art. 34 da Lei 10.257/2001 Financia as obras da própria operação, por leilão ou por pagamento direto ao construtor Previsão expressa na lei da operação urbana consorciada, com quantidade determinada de certificados
Transferência do direito de construir Art. 35 da Lei 10.257/2001 Permite exercer em outro local, ou alienar por escritura pública, o potencial construtivo do imóvel Lei municipal baseada no plano diretor, que estabeleça as condições de exercício da faculdade
Direito de preempção Arts. 25 a 27 da Lei 10.257/2001 Dá ao Município preferência na compra de imóveis da área, inclusive para regularização fundiária Lei municipal que delimite as áreas e fixe prazo de vigência não superior a 5 anos, renovável 1 ano após o fim do prazo inicial
Consórcio imobiliário Art. 46 da Lei 10.257/2001, na redação da Lei 13.465/2017 O proprietário transfere o imóvel ao Município e recebe, após as obras, unidades urbanizadas ou edificadas Faculdade do poder público municipal, a requerimento do proprietário, cabível também em imóvel objeto de regularização fundiária urbana
Estudo prévio de impacto de vizinhança Arts. 36 e 37 da Lei 10.257/2001 Condiciona licenças e autorizações municipais de construção, ampliação e funcionamento Lei municipal que defina quais empreendimentos e atividades dependem do estudo

Quando o Município não tem essas leis, o caminho muda de natureza. Deixa de ser um projeto a protocolar e passa a ser articulação legislativa, com prazo medido em anos, e o cliente precisa saber disso antes de assinar a compra da área.

O detalhe do certificado de potencial adicional merece leitura atenta. O art. 34, § 1º, diz que ele é livremente negociável, mas conversível em direito de construir unicamente na área da operação.

Comprar certificado pensando em aplicá-lo a outro terreno é erro que se paga inteiro, porque o papel não perde valor de mercado, perde destino.

Quem compra terreno notificado herda o prazo que já corre

O comprador assume a obrigação no estado em que ela está, sem reinício de contagem. É o que diz o art. 6º do Estatuto da Cidade, e é a verificação mais barata e mais esquecida de toda aquisição de área urbana vazia.

Começa o mecanismo no art. 5º: lei municipal específica, para área incluída no plano diretor, pode determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano ocioso.

Definida a obrigação, o proprietário é notificado pelo Executivo municipal, e a notificação é averbada no registro de imóveis. É por isso que ela aparece na certidão da matrícula.

Os prazos mínimos do § 4º são 1 ano, desde a notificação, para protocolar o projeto no órgão municipal, e 2 anos, desde a aprovação, para iniciar as obras do empreendimento.

Em empreendimento de grande porte, o § 5º admite em caráter excepcional a conclusão em etapas, desde que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.

Descumpridos esses prazos, entra o art. 7º: o Município aplica o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, por 5 anos consecutivos, mediante majoração da alíquota.

O valor de cada ano não pode exceder o dobro do referente ao ano anterior, com teto de 15%, e o § 3º veda a concessão de isenção ou de anistia sobre essa tributação progressiva.

Passados os 5 anos sem cumprimento, o art. 8º autoriza a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, resgatáveis em até 10 anos, em prestações anuais iguais e sucessivas.

Sobre essas prestações incidem juros legais de 6% ao ano, e o § 2º, II, exclui do valor real da indenização as expectativas de ganho, os lucros cessantes e os juros compensatórios.

Some-se o art. 6º a esse desenho e o resultado fica claro: quem compra no ano 4 da progressão do imposto não ganha prazo novo, herda o ano 4 com tudo o que ele carrega.

A certidão da matrícula mostra a averbação da notificação, e a leitura dela custa uma fração do que custa descobrir a obrigação depois de assinado o contrato.

Por isso o Farenzena Tonon Advogados coloca a pesquisa da averbação antes da proposta, e não depois. A mesma verificação aparece na análise de viabilidade jurídica de empreendimento imobiliário, quando o terreno ainda está em negociação.

A classificação entre Reurb-S e Reurb-E não decide quem pode regularizar

A classificação define 2 coisas, e só essas 2. O art. 13, § 5º, da Lei 13.465/2017 é expresso ao dizer que ela visa exclusivamente a identificar os responsáveis pelas obras de infraestrutura essencial.

O segundo efeito é reconhecer o direito à gratuidade das custas e dos emolumentos notariais e registrais em favor de quem receber o domínio das unidades regularizadas.

Alcança a modalidade de Interesse Social os núcleos ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Executivo municipal, e a de Interesse Específico, os demais.

Fora isso, as 2 modalidades percorrem as mesmas 7 fases do art. 28 e chegam à mesma Certidão de Regularização Fundiária, com o mesmo efeito registral.

A diferença prática está no bolso. Na modalidade de interesse social, o § 1º isenta de custas e emolumentos o primeiro registro e o registro da legitimação fundiária.

Segue isenta a conversão do título de legitimação de posse, o registro da certidão e do projeto, e a primeira averbação de construção residencial de até 70 metros quadrados.

Na modalidade de interesse específico, esses atos são pagos, e a infraestrutura corre por conta de quem o Município indicar no cronograma físico do projeto.

Negociar essa indicação dentro do termo de compromisso vale mais para o orçamento do que discutir a classificação em si.

O que o escritório monta em cada peça do projeto

O art. 35 lista 10 itens obrigatórios do projeto de regularização, e a maior parte deles é técnica. O trabalho jurídico se concentra nos pontos em que a peça técnica cria ou limita obrigação.

  • Estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica. Levantamento da cadeia dominial, das matrículas atingidas, dos gravames, das ações em curso e das autuações pendentes sobre o perímetro.
  • Enquadramento da modalidade e da via de titulação. Definição entre legitimação fundiária, legitimação de posse e as demais formas, com a verificação da data de 22 de dezembro de 2016, que o art. 9º, § 2º, fixa como limite para a legitimação fundiária.
  • Redação do termo de compromisso do cronograma. É a peça que transforma cronograma físico em obrigação exigível, e onde se negocia prazo, etapas e responsabilidade por cada obra de infraestrutura.
  • Notificações do art. 31. Conferência da forma, do endereço constante da matrícula e da comprovação de entrega, porque é a regularidade da notificação que sustenta a presunção de concordância pelo silêncio.
  • Resposta às impugnações. Condução do procedimento extrajudicial de composição de conflitos, com proposta de solução que preserve o cronograma em vez de paralisar o projeto inteiro.
  • Acompanhamento do registro. Resposta à nota devolutiva do oficial, que deve ser fundamentada e indicar os motivos da recusa, e controle do prazo de 15 dias do art. 44.

Do requerimento à certidão registrada, a leitura jurídica do projeto tem 1 só responsável: Cláudio Farenzena, inscrito na OAB/SC sob o n. 49.222 e na OAB/MT sob o n. 35.260/A, especialista em Direito Ambiental e em regularização de áreas urbanas.

Situações em que o enquadramento muda o desfecho

Em um loteamento de 180 lotes implantado nos anos 1990 no litoral catarinense, as escrituras nunca chegaram ao registro e o loteador original morreu sem inventário concluído.

A leitura pela compra e venda exigiria anuência de herdeiros. Pela legitimação fundiária, a aquisição é originária, e a matrícula da unidade sai livre dos gravames da área de origem.

Já em uma gleba urbana vazia adquirida por incorporadora em município de médio porte, a matrícula trazia averbada a notificação para edificação compulsória, feita 3 anos antes da compra.

Foi preciso redesenhar o projeto para protocolo imediato, porque o prazo herdado não comportava o estudo de mercado que a incorporadora havia previsto para o semestre seguinte.

Outro caso frequente aparece em núcleo consolidado parcialmente situado em faixa de preservação permanente, hipótese em que o estudo técnico alcança apenas as parcelas nessas áreas.

Pode o restante do núcleo ter o projeto aprovado e levado a registro em separado, o que destrava a maior parte das unidades enquanto a fração sensível ainda tramita.

Por fim, há a área em que o objetivo do cliente não era titular ocupantes, e sim elevar o potencial construtivo de quarteirão degradado junto ao centro da cidade.

Nenhuma das ferramentas da Reurb serviria ali, e o caminho passou a ser a articulação de uma operação urbana consorciada com o Município, com prazo medido em legislatura.

Quando este não é o serviço do seu caso

Se a área é um único núcleo informal e o objetivo se esgota em titular os ocupantes, sem qualquer alteração de parâmetros urbanísticos, o serviço direto é a Regularização Fundiária Urbana, mais estreito e mais rápido.

Quando o problema é um loteamento em implantação cujo registro está travado por passivo da gleba, e não por ocupação informal consolidada, o enquadramento correto é a regularização fundiária para projetos de construção civil.

Havendo obra ou atividade em operação sem licença ambiental válida, a pendência é de licenciamento, e não de titulação. O caminho passa pela assessoria em licenciamento corretivo para projetos urbanísticos.

Já existindo ordem de desfazimento expedida, administrativa ou judicial, o prazo é de defesa e não de projeto. A frente é a defesa em processos que envolvem demolição de imóveis e empreendimentos.

O escritório também não assina estudo técnico ambiental, levantamento planialtimétrico nem projeto urbanístico, peças de responsabilidade técnica de outros profissionais habilitados.

Tampouco antecipa resultado de aprovação municipal, que depende de ato do poder público e não comporta promessa de nenhum advogado.

O que enviar para a primeira análise

  • Certidão atualizada da matrícula de cada imóvel atingido pelo perímetro, ou a transcrição quando não houver matrícula aberta.
  • Planta ou croqui do perímetro que se pretende regularizar, ainda que preliminar, com indicação aproximada das quadras e das vias existentes.
  • Lei do plano diretor e a legislação urbanística do Município, ou apenas o nome do Município, se o cliente não tiver os textos em mãos.
  • Autuações, notificações e processos já recebidos sobre a área, do órgão ambiental, da prefeitura ou do Ministério Público.
  • Descrição do objetivo final, em 1 parágrafo: titular ocupantes, viabilizar venda, construir, ou as 3 coisas.

Com esse material, a primeira devolutiva indica qual das frentes o caso exige, quais prazos já estão correndo e o que precisa existir em lei municipal antes de o projeto ser desenhado.

Perguntas frequentes

O que é a regularização fundiária urbana (Reurb)?

É o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas a incorporar núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e a titular os seus ocupantes, conforme o art. 9º da Lei 13.465/2017. O procedimento é administrativo e municipal, percorre 7 fases previstas no art. 28 e termina com a expedição da Certidão de Regularização Fundiária pelo Município e o registro dela no cartório de registro de imóveis. A Reurb resolve título e matrícula do que já está ocupado; não altera, por si só, os parâmetros de uso e ocupação do solo daquela área.

O que é um núcleo urbano informal consolidado?

O art. 11, III, da Lei 13.465/2017 define como aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias avaliadas pelo Município. Não há metragem nem número de anos fixado em lei: o enquadramento é feito caso a caso, com base na situação de fato. O reconhecimento importa porque a legitimação fundiária do art. 23 exige núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016, data que o art. 9º, § 2º, fixa como limite.

Quais são os 2 tipos de Reurb?

São a Reurb de Interesse Social, aplicável a núcleos ocupados predominantemente por população de baixa renda e assim declarados em ato do Executivo municipal, e a Reurb de Interesse Específico, aplicável aos demais. A distinção está no art. 13. O § 5º do mesmo artigo esclarece que a classificação serve exclusivamente para identificar quem responde pelas obras de infraestrutura essencial e para reconhecer o direito à gratuidade de custas e emolumentos. As 2 modalidades seguem as mesmas fases e produzem a mesma certidão.

Como funciona a legitimação fundiária na Reurb?

É forma originária de aquisição do direito real de propriedade, conferida por ato do poder público exclusivamente no âmbito da Reurb, a quem detiver em área pública ou possuir em área privada unidade imobiliária com destinação urbana integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016. O art. 23, § 2º, determina que a unidade seja adquirida livre e desembaraçada de ônus, direitos reais e gravames da matrícula de origem, salvo os que digam respeito ao próprio legitimado. Por ser originária, dispensa cadeia dominial e não depende de ação judicial.

Como funciona o processo de regularização fundiária urbana?

Pelas 7 fases do art. 28: requerimento dos legitimados; processamento administrativo com prazo de manifestação dos titulares de direitos reais e confrontantes; elaboração do projeto de regularização; saneamento do processo; decisão formal da autoridade competente; expedição da certidão pelo Município; e registro da certidão e do projeto aprovado no cartório. Na segunda fase, o notificado tem 30 dias para impugnar, e o art. 31, § 6º, interpreta o silêncio como concordância. No registro, o oficial tem 15 dias para emitir nota de exigência ou praticar os atos, na forma do art. 44.

Precisa de advogado para fazer Reurb?

A lei não exige a presença de advogado no procedimento administrativo, mas 3 momentos do projeto são jurídicos por natureza. O primeiro é o enquadramento da via de titulação, que define se a matrícula sairá livre de gravames. O segundo é a redação do termo de compromisso do cronograma, que converte obra planejada em obrigação exigível. O terceiro é a resposta à impugnação e à nota devolutiva do registrador. Erro em qualquer um deles costuma aparecer só no cartório, quando a correção já custa retrabalho de todo o projeto.

Qual profissional pode fazer regularização fundiária?

O projeto é multidisciplinar por exigência do próprio art. 35. O levantamento planialtimétrico georreferenciado precisa de anotação ou registro de responsabilidade técnica de profissional habilitado, normalmente engenheiro ou arquiteto. O estudo técnico ambiental e o estudo para situação de risco seguem a mesma lógica. A parte jurídica cobre cadeia dominial, enquadramento da modalidade, redação do termo de compromisso, notificações, impugnações e acompanhamento do registro no cartório. Nenhum desses profissionais substitui o outro, e o projeto entra incompleto no protocolo quando alguma dessas peças falta, o que costuma custar meses de retrabalho ao cronograma.

Como regularizar uma área que não tem escritura de ninguém?

Ausência de escritura não impede a Reurb, e é justamente a situação que ela foi criada para resolver. O Município instaura o procedimento, faz as buscas para determinar a titularidade do domínio, notifica titulares, confinantes e terceiros interessados, e segue com o projeto. Confirmado o núcleo urbano informal consolidado, a titulação pode vir por legitimação fundiária, que é aquisição originária e dispensa a cadeia de escrituras anteriores. O registro é requerido diretamente ao oficial e independe de determinação judicial ou do Ministério Público.

Próximo passo para a sua área

Cada área urbana tem particularidades de ocupação, de matrícula e de legislação municipal que só a análise individualizada revela. O Farenzena Tonon Advogados tem experiência nesse tipo de projeto e pode orientar sobre as possibilidades reais.

A leitura cruzada do plano diretor com a situação de fato da área costuma mudar o desenho do projeto antes de ele custar dinheiro. Descreva a sua situação para a equipe do escritório.

O texto integral da Lei 13.465/2017 está disponível para consulta, e a equipe do Farenzena Tonon Advogados detalha como cada dispositivo se aplica ao seu perímetro.

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