Consultoria em Parcerias Público-Privadas (PPP) e Concessões

A consultoria em parcerias público-privadas e concessões do Farenzena Tonon Advogados examina o risco ambiental do ativo antes da proposta e o distribui no contrato. O trabalho cobre a leitura do edital e da matriz de risco, a auditoria do passivo já existente, a redação das cláusulas ambientais e de reequilíbrio, e o acompanhamento do licenciamento durante toda a vigência.

No edital, a matriz de risco reparte custo entre as partes. Perante o órgão ambiental e o Ministério Público, quem opera o ativo responde primeiro e discute depois com quem o contrato indicou.

2 decisões definem o preço da proposta: o que a concessionária assume do passado do ativo e em que estado ambiental terá de devolvê-lo ao fim do prazo contratual.

O serviço é consultivo e não substitui a consultoria de engenharia ambiental. Trabalha com os estudos que ela produz, lidos pelo ângulo do contrato e da responsabilidade.

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Índice

• Este serviço é para você se
• Quem assume cada risco ambiental da concessão
• Cláusula de contrato não transfere a responsabilidade ambiental perante terceiros
• O que examinar no edital antes de precificar a proposta
• Condicionante ambiental não pode obrigar a concessionária a operar serviço do poder público
• As 4 frentes do trabalho ao longo da concessão
• O que muda quando o ativo volta ao poder concedente
• O que este serviço não cobre
• Documentos para iniciar a análise
• Perguntas frequentes
• Como começa o atendimento

Este serviço é para você se

Passivo ambiental em concessão chega ao escritório quase sempre por uma destas 6 portas, trazidas por concessionárias, consórcios e sociedades de propósito específico.

• “Ganhei a concessão e descobri que a área já tinha processo ambiental.” O dano anterior segue ligado ao bem, mas a obrigação de indenizar nem sempre acompanha quem chegou depois. Foi o caso de quem vendeu antes do dano ambiental e não respondeu por ele.
• “A multa que o operador anterior tomou apareceu no nome da concessionária.” Sanção administrativa é pessoal do infrator e não migra automaticamente com o ativo, como mostra o caso de quem adquiriu área já autuada.
• “O edital fala em passivo compartilhado, mas não diz o quanto.” Contingência genérica no edital vira disputa de reequilíbrio depois, e a separação entre recuperar e indenizar decide o valor, como em desmatamento antigo cobrado do adquirente.
• “A licença do ativo venceu e o órgão não renova.” A operação não para automaticamente, e existe caminho para manter a atividade regular enquanto o pedido tramita, como em licença vencida sem renovação.
• “Tenho licença estadual e o IBAMA autuou a obra da concessão.” A competência para licenciar e a competência para fiscalizar não são a mesma coisa, como no caso de autuação federal sobre licença estadual.
• “A obra começou antes de a licença sair.” Desde 2025 a pena desse crime subiu e dobra quando o empreendimento exige estudo de impacto, situação detalhada em aumento da pena por operar sem licença.

Não encontrou a sua situação? Descreva o projeto e a fase em que ele está, e a equipe informa o que precisa ser verificado e em que ordem.

Advogado para riscos ambientais em PPP e concessões: quem assume cada risco

A resposta curta: o concessionário responde perante terceiros por quase tudo que acontece no ativo enquanto o opera, e o contrato define apenas de quem ele vai cobrar depois.

Abaixo, a tabela separa o que a matriz do edital costuma dizer daquilo que a lei não deixa deslocar, e indica o ponto exato em que a negociação ainda é possível.

Risco ambiental	O que o edital costuma dizer	O que o contrato não desloca	O que cabe negociar antes da proposta
Passivo anterior à concessão	“passivo existente e identificado, compartilhado”	A obrigação de recuperar acompanha o bem, pelo entendimento do STJ sobre a natureza propter rem das obrigações ambientais	Teto de exposição, prazo de apuração e gatilho de reequilíbrio para o passivo que só aparecer depois
Dano causado durante a operação	“risco integral da concessionária”	Nada: o art. 25 da Lei 8.987/1995 já põe a concessionária como responsável por prejuízos a terceiros	Limites de seguro, franquia e a definição do que é dano novo e do que é agravamento de dano velho
Multa lavrada contra o operador anterior	silêncio, ou menção genérica a “contingências”	A multa é sanção pessoal do infrator e não segue o ativo como se fosse obrigação real	Declaração expressa de que autos de infração pretéritos ficam com o poder concedente ou com o operador anterior
Condicionante nova imposta na renovação	“risco regulatório do parceiro público”	O cumprimento perante o órgão licenciador é sempre do titular da licença	Reequilíbrio automático quando a condicionante nova exceder a magnitude do impacto do projeto original
Atraso do órgão licenciador	“risco do parceiro privado”	O decurso do prazo do art. 47 da Lei 15.190/2025 não gera licença tácita	Marco de suspensão do cronograma e da contagem do prazo da concessão enquanto o processo estiver parado no órgão
Estado do ativo na devolução	“bens reversíveis em condições de operação”	A reversão dos bens ao poder concedente integra o rol obrigatório do art. 23, X, da Lei 8.987/1995	Critério ambiental objetivo de aceitação do ativo e vistoria de encerramento com laudo contraditório

A divisão acima não é padrão de mercado: cada edital escreve a sua. O trabalho do escritório começa por traduzir a matriz publicada para esta leitura antes de a proposta ser calculada.

Cláusula de contrato não transfere a responsabilidade ambiental perante terceiros

A cláusula vale entre as partes que a assinaram e não vale contra quem cobra o dano. O órgão ambiental, o Ministério Público e o vizinho atingido acionam quem opera o ativo, e a matriz de risco só aparece depois, no acerto interno.

Está no art. 14, §1º, da Lei 6.938/1981 a obrigação de o poluidor reparar independentemente de culpa, sem exceção para quem repartiu o risco por contrato.

O art. 25 da Lei 8.987/1995 reforça o ponto: cabe à concessionária responder por prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários e a terceiros.

Ainda no art. 25, a fiscalização exercida pelo órgão competente não exclui nem atenua essa responsabilidade, o que retira força do argumento de que o ativo estava sob acompanhamento público.

Há um segundo corte, que quase nenhum edital enfrenta. A obrigação de recuperar a área segue o bem, pela natureza propter rem firmada na Súmula 623 e no Tema repetitivo 1.204 do STJ.

Já a multa administrativa é sanção pessoal, dirigida a quem praticou a infração, e o STJ tem afastado a transmissão automática dessa penalidade a quem apenas sucedeu na titularidade do bem.

Para quem vai apresentar proposta, a consequência é direta: recuperar o passivo antigo entra na conta, mas indenizar por dano que já estava consumado antes da assinatura é discussão com fundamento.

Quem lê o edital e a minuta de contrato pelo ângulo do passivo é Cláudio Farenzena, inscrito na OAB/SC sob o n. 49.222 e na OAB/MT sob o n. 35.260/A, especialista em Direito Ambiental e em risco ambiental de concessões e parcerias público-privadas.

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O que examinar no edital antes de precificar a proposta

A ordem importa, porque cada etapa muda o valor da seguinte. A verificação abaixo precisa estar concluída antes de a proposta ser fechada, não depois.

1. Enquadramento do contrato. Confirmar se o objeto é concessão comum da Lei 8.987/1995 ou parceria público-privada da Lei 11.079/2004, nas modalidades patrocinada ou administrativa do art. 2º, porque o regime de repartição de riscos muda.
2. Existência e alcance da matriz de risco. Verificar se o edital traz a matriz de alocação do art. 22 da Lei 14.133/2021 e se o caso é dos que a tornam obrigatória, como obras de grande vulto e os regimes de contratação integrada e semi-integrada do §3º.
3. Leitura do art. 5º, III, da Lei 11.079/2004. Checar como o contrato distribui caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária, que é onde o desastre ambiental costuma ser alojado sem ser nomeado.
4. Situação documental do ativo. Levantar licenças vigentes, condicionantes pendentes, autos de infração, termos de ajustamento de conduta e ações civis públicas em curso, com a fase de cada um.
5. Dimensionamento do passivo físico. Cruzar o levantamento jurídico com a auditoria técnica, separando o dano consumado, o dano em curso e a exigência apenas documental.
6. Teste das condicionantes contra o art. 14 da Lei 15.190/2025. Identificar as que não guardam nexo causal com o impacto do empreendimento, as que tratam de impacto causado por terceiros e as que suprem omissão do poder público.
7. Cálculo do risco residual. Traduzir o que sobrou em faixa de exposição financeira, em hipóteses de reequilíbrio e em cláusulas a impugnar por questionamento ao edital, antes do prazo de apresentação das propostas.

Nenhuma dessas etapas produz certeza absoluta sobre o passivo. Produzem faixa de exposição, que é o que permite precificar sem chutar e sem deixar a proposta inviável por excesso de margem.

Condicionante ambiental não pode obrigar a concessionária a operar serviço do poder público

A regra é nova e tem efeito imediato em concessão: o art. 14, §5º, da Lei 15.190/2025 proíbe que a condicionante da licença obrigue o empreendedor a manter ou a operar serviços de responsabilidade do poder público.

Em uma parceria público-privada o limite fica delicado, porque a concessionária já opera serviço público por força do contrato. A linha que separa a obrigação contratual da exigência ambiental indevida é justamente o que se discute.

O §1º do mesmo artigo dá o critério: a condicionante precisa ser proporcional à magnitude do impacto identificado nos estudos e trazer fundamentação técnica que aponte o nexo causal com esse impacto.

Logo em seguida, o §2º fecha o cerco: condicionante não se presta a mitigar impacto causado por terceiros nem a suprir deficiências ou danos decorrentes de omissão do poder público.

Existe caminho e existe prazo. Pelo §6º, o empreendedor pode pedir revisão fundamentada das condicionantes ou do período de aplicação delas em 30 dias contados da emissão da licença, e a autoridade responde no mesmo prazo.

Pelo §7º, esse recurso pode receber efeito suspensivo, com a condicionante sobrestada até a manifestação final. Perdido o prazo, a discussão continua possível, mas fica mais estreita.

Descumprir condicionante sem justificativa técnica sujeita o empreendedor a sanção penal e administrativa, pelo §9º, além da obrigação de reparar. No plano administrativo, o enquadramento é o do parágrafo único, II, do art. 66 do Decreto 6.514/2008.

As 4 frentes do trabalho ao longo da concessão

O Farenzena Tonon Advogados atua nas 4 fases em que o risco ambiental muda de natureza, e cada uma delas tem entregável próprio e prazo próprio.

• Edital e proposta. Parecer de risco ambiental do ativo, leitura crítica da matriz de alocação, redação de pedidos de esclarecimento e de impugnação ao edital, e faixa de exposição para alimentar o modelo econômico.
• Contrato. Redação e negociação das cláusulas ambientais, dos gatilhos de reequilíbrio, das garantias, dos seguros e das declarações do poder concedente sobre passivo pretérito e processos em curso, com apoio da consultoria na negociação de condicionantes ambientais.
• Operação. Condução do licenciamento ambiental de infraestrutura e energia, controle do cumprimento de condicionantes, pedidos de revisão no prazo do art. 14, §6º, e defesa em autuações que atinjam o ativo.
• Encerramento. Vistoria ambiental de devolução, laudo de estado do ativo, discussão sobre bens reversíveis e delimitação do que é passivo da concessionária e do que já existia quando ela assumiu.

Quando o projeto exige leitura de risco anterior ao próprio edital, o ponto de partida é a gestão de riscos jurídicos e ambientais em projetos, que antecede a decisão de participar da licitação.

O que muda quando o ativo volta ao poder concedente

A devolução é o momento em que o passivo ambiental vira número. Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos, na forma do art. 35, §1º, da Lei 8.987/1995.

Pelo §2º do mesmo artigo, a assunção do serviço é imediata e vem acompanhada dos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. É aí que o estado ambiental do ativo entra na conta.

O art. 36 assegura a indenização das parcelas de investimento em bens reversíveis ainda não amortizadas. Exigência ambiental não prevista no contrato, apresentada nessa fase, tende a ser compensada com esse crédito.

Quem não fixou critério objetivo de aceitação no início do contrato discute isso 20 ou 30 anos depois, sem laudo de linha de base e com a prova já perdida.

Por isso a vistoria de entrada e o laudo de estado inicial do ativo são entregáveis desta consultoria, e não formalidade. Sem eles, todo dano encontrado na saída presume-se da concessionária.

O que este serviço não cobre

O escritório não elabora estudo de impacto ambiental, plano de controle, projeto de recuperação de área degradada nem laudo técnico de engenharia. Esses documentos são de consultoria ambiental habilitada.

Também não faz modelagem econômico-financeira da concessão, cálculo de taxa interna de retorno nem estruturação de project finance. O que entrega é o insumo jurídico que essas áreas precisam para calcular.

Quando o litígio já está instalado, o caminho é outro serviço: a defesa em processos relacionados a impactos ambientais de grandes obras ou a defesa em pedido de reparação de dano ambiental.

Nenhuma análise garante resultado em licitação, em licenciamento ou em processo. O que a análise faz é mostrar onde está a exposição e quais decisões ainda estão nas mãos do cliente.

Documentos para iniciar a análise

A primeira leitura é feita com o que já é público ou já está na mão do cliente, e costuma ficar pronta antes do prazo de questionamento ao edital.

• Edital completo e anexos, com atenção à minuta de contrato, à matriz de risco e ao caderno de encargos ambientais.
• Licenças do ativo, vigentes e vencidas, com o inteiro teor das condicionantes e o histórico de renovações.
• Autos de infração e processos administrativos em nome do operador anterior ou do poder concedente, com a fase de cada um.
• Termos de ajustamento de conduta e ações civis públicas que envolvam o ativo, o serviço ou a área de influência.
• Estudos ambientais já existentes, incluindo estudo de impacto, relatórios de monitoramento e laudos de contaminação.
• Dados do data room, quando houver, e a relação de contingências ambientais informada pelo poder concedente.

Perguntas frequentes

A matriz de risco é obrigatória?

Depende do contrato. Pela regra geral do art. 22 da Lei 14.133/2021, o edital pode contemplar matriz de alocação de riscos entre contratante e contratado, e nesse caso o valor estimado da contratação pode considerar taxa de risco compatível com o objeto. O §3º do mesmo artigo torna a matriz obrigatória quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto ou quando forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada. Nas parcerias público-privadas, o art. 4º, VI, da Lei 11.079/2004 traz a repartição objetiva de riscos como diretriz, e o art. 5º, III, exige que o contrato reparta caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária.

O que é a obrigação propter rem ambiental?

É a obrigação que adere ao bem e acompanha quem o detém, em vez de ficar presa a quem causou o dano. Em matéria ambiental, o Superior Tribunal de Justiça consolidou esse entendimento na Súmula 623 e o reafirmou no Tema repetitivo 1.204, definindo que as obrigações ambientais têm natureza propter rem e podem ser exigidas, à escolha do credor, do proprietário ou possuidor atual, de qualquer dos anteriores, ou de ambos. Em concessão, isso significa que a obrigação de recuperar a área tende a acompanhar o ativo. Não significa, porém, que toda cobrança pretérita seja transferível: a sanção administrativa segue lógica diferente, por ser pessoal do infrator.

O que a Súmula 623 do STJ dispõe?

A Súmula 623 do Superior Tribunal de Justiça estabelece que as obrigações ambientais possuem natureza propter rem, sendo admissível cobrá-las do proprietário ou possuidor atual, dos anteriores, ou de ambos, à escolha do credor. O efeito prático em concessões e parcerias público-privadas é relevante: quem assume a operação de um ativo com passivo ambiental não pode alegar que nunca causou o dano para se recusar a recuperá-lo. A discussão útil passa a ser outra, a de separar a obrigação de recuperar, que acompanha o bem, do dever de indenizar em dinheiro por dano consumado antes da assunção do ativo.

O que a Súmula 652 do STJ estabelece?

Pela Súmula 652 do Superior Tribunal de Justiça, a responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária. Em concessão, o enunciado tem uso concreto: o poder concedente que falhou em fiscalizar pode figurar no polo passivo ao lado da concessionária, embora a execução recaia primeiro sobre ela. Para a concessionária, o efeito é mais claro no direito de regresso e na negociação de cláusulas que reconheçam a participação do parceiro público em passivos gerados sob a gestão anterior do ativo.

Como funciona a compensação ambiental?

No licenciamento de empreendimento de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão competente com fundamento em estudo de impacto e respectivo relatório, o art. 36 da Lei 9.985/2000 obriga o empreendedor a apoiar a implantação e a manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral. O §1º prevê que o montante não seja inferior a 0,5% dos custos totais de implantação, percentual fixado pelo órgão licenciador conforme o grau de impacto, dispositivo que foi objeto da ADI 3.378 no Supremo Tribunal Federal. Cabe ao órgão licenciador definir as unidades beneficiadas, ouvido o empreendedor. Em concessão, o ponto decisivo é saber se esse custo estava previsto na proposta ou se enseja reequilíbrio.

Um advogado pode fazer licenciamento ambiental?

O advogado não elabora os estudos ambientais nem assina laudo técnico, atribuições de profissional habilitado com responsabilidade técnica registrada. O que ele faz é conduzir o processo: define o enquadramento do empreendimento e a autoridade competente, acompanha prazos e exigências, responde a notificações, impugna condicionantes sem nexo causal com o impacto do projeto e recorre de indeferimento ou de arquivamento. Em concessões e parcerias público-privadas, soma-se a leitura contratual, porque cada exigência do licenciamento repercute em cronograma, em investimento e, com frequência, em pedido de reequilíbrio econômico-financeiro.

Qual profissional pode fazer licenciamento ambiental?

Os estudos e projetos exigidos no licenciamento são elaborados por profissionais legalmente habilitados nas respectivas áreas, com registro no conselho de classe e anotação de responsabilidade técnica, o que abrange engenheiros, biólogos, geólogos e demais especialistas conforme a natureza do empreendimento. Órgãos ambientais costumam exigir ainda o cadastro do consultor e a equipe multidisciplinar identificada no estudo. O trabalho jurídico não substitui esses profissionais e atua em outro plano, o do processo administrativo, dos prazos, das condicionantes e do reflexo de tudo isso no contrato de concessão.

Como começa o atendimento

Vai disputar uma concessão ou já assinou o contrato? O Farenzena Tonon Advogados lê o edital, a minuta e a situação ambiental do ativo, e aponta o melhor caminho.

Cada projeto tem particularidades, e é isso que um advogado para riscos ambientais em PPP e concessões precisa verificar antes de qualquer decisão de preço.

Envie o edital e os anexos, ou o contrato já firmado. A primeira devolutiva indica o que está exposto, o que ainda é negociável e qual prazo corre contra o projeto.

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