Gestão de Riscos Ambientais em Operações de Petróleo e Gás

Gestão de riscos ambientais em operações de petróleo e gás é o trabalho jurídico de separar, dentro da sua operação, os riscos que já têm norma, órgão e sanção próprios dos riscos que ainda não têm. No setor, o risco de poluição tem documento obrigatório, auditoria com periodicidade fixada em lei e multa diária para quem não os mantém.

O Farenzena Tonon Advogados faz essa separação para operadoras, produtoras independentes e empresas de serviço, em campos terrestres e em unidades instaladas no mar.

Quem licencia a sua operação e quem pode autuá-la não são, necessariamente, o mesmo órgão. Essa distinção decide a quem a empresa responde e em que prazo.

Sem ela, a operadora monta uma matriz de risco tecnicamente impecável e segue exposta pela via administrativa, pela civil e pela criminal ao mesmo tempo.

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O que esta página responde

• Este serviço é para você se
• Gestão de riscos ambientais em petróleo e gás começa por saber quem responde pelo poço em terra e quem responde pela unidade no mar
• As 5 autoridades que a Lei 9.966/2000 põe sobre a mesma operação
• O que o escritório faz na revisão de risco da sua operação, na ordem
• O que custa deixar cada obrigação de prevenção sem cumprir
• A mesma ocorrência cobrada em 3 esferas que não se comunicam
• Situações em que a revisão de risco muda o desfecho
• O que o escritório não faz neste serviço
• Documentos para começar a revisão de risco
• Perguntas frequentes

Este serviço é para você se

• “Tenho licença do estado e o Ibama apareceu autuando.” A competência federal no setor tem hipóteses fechadas, e fora delas quem licencia o poço em terra é o órgão estadual. A situação aparece em autuação do Ibama sobre quem tem licença estadual.
• “Houve um incidente e a fiscalização lavrou o auto sem laudo.” A descrição do dano precisa de suporte técnico próprio, e a falta dele compromete a autuação inteira. A situação aparece em nulidade do auto de infração lavrado sem laudo técnico.
• “O acidente aconteceu, mas não foi a nossa operação que o causou.” Sem nexo entre a atividade e o dano, a cobrança de reparação não se mantém contra a empresa apontada. A situação aparece em nexo causal e indenização em acidente ambiental.
• “Somos apenas o dono da carga e fomos incluídos no processo.” A lei do setor lista quem responde, e a inclusão de quem não operou nem embarcou exige demonstração própria. A situação aparece em multa ambiental e o dono da carga em acidente.
• “A notificação chegou anos depois da vistoria.” A administração tem prazo para apurar, e o atraso pode extinguir a pretensão de punir. A situação aparece em notificação tardia e anulação do auto de infração.
• “O Ministério Público ofereceu um acordo e não sei se assino.” O termo costuma fixar obrigações mais longas que a multa que substitui, e cada cláusula precisa ser lida antes. A situação aparece em o que avaliar antes de assinar um TAC ambiental.
• “A licença venceu e o órgão não renovou.” A operação no vazio documental muda o enquadramento de quem segue produzindo, e há pedido próprio a fazer. A situação aparece em licença ambiental vencida sem renovação pelo órgão.

Não encontrou a sua situação? Descreva a operação e o que aconteceu, e a equipe informa qual risco tem norma incidindo agora e qual prazo já está correndo.

Gestão de riscos ambientais em petróleo e gás começa por saber quem responde pelo poço em terra e quem responde pela unidade no mar

A resposta muda conforme o ambiente da operação, e não conforme o tamanho da empresa. Essa é a primeira leitura que o escritório faz, antes de qualquer matriz de risco.

O Decreto 8.437/2015, no art. 3º, VI, reserva à União apenas 3 hipóteses de exploração e produção, e todas as 3 dependem de onde a operação se realiza.

São elas: a exploração e avaliação de jazidas no ambiente marinho e na zona de transição terra-mar; a produção nesses mesmos ambientes; e a produção a partir de recurso não convencional, aí sim também em terra.

Ou seja: a produção convencional em terra está fora da lista. Nela, quem licencia é o órgão ambiental estadual, e quem cobra condicionante é ele.

Muita operadora onshore constrói o seu programa de risco olhando para exigências do Ibama que não a alcançam, e deixa de olhar para as do órgão do próprio estado, que a alcançam.

O efeito prático é duplo. A empresa gasta com estudo que ninguém lhe pediu e responde, ao mesmo tempo, por exigência estadual que ninguém lhe apontou.

Mas licenciar e fiscalizar são funções distintas, e é aqui que o raciocínio da maioria dos programas de risco se interrompe cedo demais.

Ser licenciada pelo estado não deixa a operação a salvo da autuação federal, nem da autoridade marítima, nem do órgão regulador do setor. A lista de quem pode autuar é mais longa do que a de quem licencia.

É por isso que a revisão de risco do Farenzena Tonon Advogados não começa pelo inventário de aspectos e impactos. Começa pelo mapa de autoridades que tocam aquela operação específica.

O processo de obtenção das licenças, quando é ele o que a empresa precisa, é tratado em licenciamento ambiental para atividades de exploração e produção.

As 5 autoridades que a Lei 9.966/2000 põe sobre a mesma operação

Não existe um fiscal único do setor. O art. 27 da Lei 9.966/2000 distribui a tarefa entre 5 responsáveis, cada um com competência própria de autuar.

Autoridade	O que ela fiscaliza na sua operação	O que faz com o resultado	Onde está
Autoridade marítima	Navios, plataformas e instalações de apoio, e as cargas embarcadas de natureza nociva ou perigosa	Autua na sua esfera, apura responsabilidade sobre o incidente e encaminha dados e apuração ao órgão federal de meio ambiente	Art. 27, I, alíneas “a” a “d”
Órgão federal de meio ambiente	Portos organizados, instalações portuárias, cargas movimentadas e plataformas, quanto às exigências previstas no licenciamento	Autua os infratores na esfera de sua competência	Art. 27, II
Órgão estadual de meio ambiente	As mesmas unidades, mais estaleiros e navios, e a avaliação do dano de cada incidente	Elabora relatório circunstanciado, encaminha ao órgão federal, dá início aos procedimentos judiciais na alçada estadual e autua	Art. 27, III
Órgão municipal de meio ambiente	Danos de incidentes em marinas, clubes náuticos e instalações similares	Elabora relatório, encaminha ao órgão estadual, inicia o procedimento judicial na alçada municipal e autua	Art. 27, IV
Órgão regulador da indústria do petróleo	Plataformas e instalações de apoio, dutos e instalações portuárias, quanto a pesquisa, perfuração, produção, tratamento, armazenamento e movimentação	Fiscaliza direto ou por convênio, e apura responsabilidade sobre o incidente operacional	Art. 27, V

Duas leituras saem dessa tabela, e nenhuma delas é intuitiva para quem gerencia risco apenas pelo lado técnico, com o inventário de aspectos e impactos na mão.

A primeira: a apuração feita pela autoridade marítima não morre ali. Ela viaja para o órgão federal de meio ambiente e alimenta a avaliação do dano e as medidas judiciais.

A segunda: o órgão regulador fiscaliza a operação mesmo sem ser ele o licenciador ambiental. A empresa pode estar em dia com o estado e ter apontamento aberto no regulador.

Essa é a razão de a revisão de risco produzir, no escritório, um documento por autoridade, e não um relatório único endereçado a ninguém em particular.

Falar sobre o manual de gerenciamento de riscos

O que o escritório faz na revisão de risco da sua operação, na ordem

A ordem importa porque cada etapa muda o que a seguinte procura. Trocar a sequência é o erro mais comum nos programas que chegam prontos ao escritório.

1. Enquadramento da operação. Definimos se ela é terrestre convencional, terrestre não convencional, marítima ou de zona de transição, porque disso depende quem licencia e quem cobra condicionante.
2. Mapa das autoridades incidentes. Listamos, pelo art. 27 da Lei 9.966/2000, quais das 5 autoridades tocam aquela unidade, e o que cada uma já autuou no histórico da empresa.
3. Conferência dos documentos de prevenção. Verificamos manual de gerenciamento dos riscos de poluição, plano de emergência individual, estudo técnico dos meios de recebimento e combate, e a data da última auditoria bienal.
4. Leitura das condicionantes vigentes. Cruzamos cada condicionante da licença com o que a operação de fato faz hoje, e separamos as cumpridas das vencidas e das que perderam objeto.
5. Teste do risco pela via da sanção. Para cada lacuna, identificamos a norma que a pune, se a multa é simples ou diária e qual a faixa aplicável, o que permite priorizar por exposição, e não por impressão.
6. Leitura criminal da mesma lacuna. Verificamos se a falha documental descrita também preenche tipo penal, porque o mesmo fato pode chegar ao Ministério Público independentemente da autuação administrativa.
7. Relatório com prioridade e prazo. Entregamos a lista ordenada pelo que expõe mais, com o que precisa ser protocolado, o que precisa ser corrigido internamente e o que precisa de defesa desde já.

A leitura da operação poço a poço, e a decisão de qual risco entra no relatório, são de Cláudio Farenzena, OAB/SC 49.222 e OAB/MT 35.260/A, especialista em Direito Ambiental e em risco ambiental na indústria do petróleo.

Quando a revisão encontra o plano de emergência desatualizado ou ausente, a frente própria está em consultoria em planos de resposta a emergências ambientais.

O que custa deixar cada obrigação de prevenção sem cumprir

As faixas abaixo estão no Decreto 4.136/2002, que regulamenta as infrações da Lei 9.966/2000. Elas são o que transforma a gestão de risco em número, e não em recomendação.

• Manual de gerenciamento dos riscos de poluição. O art. 6º da Lei 9.966/2000 o exige de operadores de plataformas, aprovado pelo órgão ambiental. Não o ter aprovado nem em análise é multa diária do Grupo F, de R$ 7.000,00 a R$ 35.000,00, pelo art. 15 do Decreto 4.136/2002.
• Plano de emergência individual. Exigido pelo art. 7º da mesma lei e submetido à aprovação do órgão ambiental. A falta dele, aprovado ou em processo de aprovação, é multa diária do Grupo G, de R$ 7.000,00 a R$ 70.000,00, pelo art. 14 do decreto.
• Auditoria ambiental bienal independente. O art. 9º da lei a impõe a proprietários e operadores de plataformas e instalações de apoio. Deixar de realizá-la é multa do Grupo H, de R$ 7.000,00 a R$ 700.000,00, pelo art. 16 do decreto.
• Comunicação imediata do incidente. O art. 22 manda comunicar qualquer incidente ao órgão ambiental, à Capitania dos Portos e ao órgão regulador do petróleo, ao mesmo tempo, e independentemente das medidas de controle já tomadas.
• Teto e alcance da multa. O art. 25, § 2º, fixa a faixa da lei entre R$ 7.000,00 e R$ 50.000.000,00, e o § 3º diz que pagar essa multa não isenta o agente das sanções da Lei 9.605/1998 nem da reparação civil.
• Quem é chamado a pagar. O § 1º do art. 25 responsabiliza, na medida da ação ou omissão, 6 figuras, entre elas o concessionário ou a empresa autorizada, o operador da unidade e o proprietário da carga.

Repare no que a palavra diária faz com o orçamento. Uma lacuna documental de 8 meses não custa uma multa: custa o produto da faixa pelo número de dias em que ela existiu.

É a razão de a primeira entrega do escritório ser, quase sempre, o protocolo do documento faltante, e não a peça de defesa. Protocolar interrompe a contagem que a defesa apenas discute depois.

E o art. 15 do decreto dá uma margem que passa desapercebida: ele exige o manual aprovado ou em processo de análise. O protocolo bem instruído já retira a operação da hipótese da multa diária.

A mesma ocorrência cobrada em 3 esferas que não se comunicam

Um vazamento em linha de escoamento pode gerar autuação administrativa, ação de reparação e ação penal. As 3 correm em paralelo, com provas, prazos e resultados independentes.

O próprio art. 25, § 3º, da Lei 9.966/2000 diz isso com todas as letras: a multa do setor não isenta o agente das sanções da Lei 9.605/1998 nem da responsabilidade civil pelos danos.

Na esfera civil, o art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981 obriga o poluidor a indenizar independentemente da existência de culpa. Provar que a empresa foi diligente não afasta o dever de reparar.

Só que independer de culpa não significa independer de nexo. Continua sendo necessário demonstrar que o dano veio daquela atividade, e é nesse ponto que a defesa técnica trabalha.

Na esfera administrativa a lógica se invertem em parte: ali a discussão volta a ser a do procedimento, do enquadramento e da prova do fato descrito no auto.

Na criminal, o que se examina é a conduta de pessoas determinadas, e a documentação de prevenção produzida antes do evento é o que separa o gestor diligente do gestor omisso.

Um mesmo relatório de risco, portanto, é lido de 3 formas diferentes. Escrever pensando em uma só delas é o defeito mais frequente dos programas montados sem advogado.

A condução dessas frentes, quando o processo já existe, está em defesa em processos administrativos e judiciais relacionados a impactos ambientais.

Situações em que a revisão de risco muda o desfecho

Os exemplos abaixo são típicos do setor e aparecem com frequência na mesa do Farenzena Tonon Advogados. Nenhum deles depende de acidente para produzir exposição.

Uma produtora independente opera 14 poços terrestres convencionais com licença estadual e monta o seu programa de risco pelas exigências federais. A revisão mostra que 6 condicionantes estaduais estavam sem evidência de cumprimento.

No mar, é comum encontrar operadora com plano de emergência aprovado e sem nenhuma auditoria bienal realizada. A exposição ali não é o plano: é a auditoria ausente, punida por faixa que chega a R$ 700.000,00.

Há também a prestadora de serviço de perfuração incluída em ação de reparação por vazamento ocorrido em unidade contratada. A leitura do contrato e da cadeia do art. 25, § 1º, define quem responde por qual parcela.

Um terminal comunica o incidente ao órgão ambiental estadual e não comunica à Capitania nem ao regulador. A comunicação parcial, pelo art. 22, é descumprimento autônomo, com multa própria.

Em operações que combinam unidade marítima e terminal, a frente correlata é a de gestão de riscos ambientais em operações navais e portuárias.

O que o escritório não faz neste serviço

O limite é o da habilitação técnica, e dizê-lo cedo evita expectativa mal ajustada. A revisão é jurídica, e se apoia em documento técnico produzido por quem tem responsabilidade própria por ele.

• Não elaboramos o estudo técnico nem o plano de emergência. Esses documentos são de profissional habilitado, com responsabilidade técnica registrada. O escritório os revisa pelo lado da exigência normativa e da exposição a sanção.
• Não fazemos medição, amostragem nem modelagem de dispersão. Quando a revisão indica que falta dado técnico, indicamos qual dado a norma exige e para que finalidade ele será usado no processo.
• Não prometemos resultado em processo administrativo ou judicial. O que se entrega é leitura de risco, prioridade e caminho, com a exposição de cada hipótese e das razões que a apoiam.
• Não tratamos de risco de segurança do trabalho. Programa de gerenciamento de riscos ocupacionais e exame de saúde são frente própria, e não se confundem com o risco de poluição de que trata este serviço.

Quando o que a empresa precisa é organizar indicadores, relatório e governança perante investidor e cliente, o caminho é consultoria em ESG no setor de petróleo e gás.

Documentos para começar a revisão de risco

Com esta lista a equipe consegue dizer, em pouco tempo, quais autoridades tocam a operação e quais obrigações estão em dia. Faltando algum item, começamos pelo que houver.

• Licenças vigentes e suas condicionantes, com o número do processo no órgão ambiental que as emitiu, estadual ou federal.
• Manual de gerenciamento dos riscos de poluição, com a prova do protocolo ou do ato de aprovação pelo órgão ambiental.
• Plano de emergência individual, com a data da aprovação e as revisões posteriores, se houver.
• Relatório da última auditoria ambiental bienal, com a data de realização e o nome da empresa que a conduziu.
• Autos de infração, notificações e termos recebidos nos últimos 5 anos, de qualquer das 5 autoridades, e o estado atual de cada processo.
• Contratos com prestadoras e com o dono da carga, nas cláusulas de responsabilidade ambiental, indenização e seguro.
• Registro dos incidentes já ocorridos, com a prova das comunicações feitas ao órgão ambiental, à Capitania e ao regulador.

Perguntas frequentes

O que é gestão de riscos ambientais?

É o trabalho de identificar o que a atividade pode causar ao meio ambiente e adotar medidas de prevenção e controle antes do evento. No setor de petróleo e gás essa ideia tem tradução normativa direta: o art. 6º da Lei 9.966/2000 exige das operadoras de plataformas um manual de procedimento interno para o gerenciamento dos riscos de poluição, aprovado pelo órgão ambiental. Ou seja, gestão de risco aqui não é boa prática opcional, é documento com nome, destinatário e sanção. A leitura jurídica acrescenta a pergunta que o lado técnico não faz: qual norma pune a lacuna encontrada, e em que faixa.

Quais são as 4 etapas da gestão de riscos?

Nos manuais de gestão as etapas costumam ser identificação, análise e avaliação, tratamento e monitoramento. Essa sequência serve ao desenho do programa, mas não responde ao que a fiscalização cobra. Na revisão jurídica o escritório usa outra ordem, em 7 passos, que começa pelo enquadramento da operação e pelo mapa das autoridades incidentes, porque disso depende qual exigência se aplica. Depois vêm a conferência dos documentos de prevenção, a leitura das condicionantes, o teste de cada lacuna pela norma que a pune, a leitura criminal da mesma lacuna e o relatório com prioridade e prazo.

Quais são 4 exemplos de riscos ambientais?

No setor de petróleo e gás, 4 exemplos concretos são: descarga de óleo ou de mistura oleosa em água sob jurisdição nacional; vazamento em linha de escoamento ou em tanque de armazenamento; destinação irregular de resíduo gerado na movimentação de óleo e de substância nociva; e descumprimento de condicionante da licença que trata de controle de emissão ou de efluente. Cada um deles tem norma própria incidindo e autoridade própria autuando. Fora do setor, a expressão costuma aparecer com outro sentido, ligado à saúde do trabalhador, o que é frente distinta desta.

O que é análise de risco ambiental?

É o estudo que identifica os perigos de uma atividade, estima a probabilidade e a severidade de cada cenário e indica as medidas de controle. Ela é produzida por profissional habilitado e costuma integrar o processo de licenciamento, como peça exigida no termo de referência. O escritório não elabora esse estudo. O que o Farenzena Tonon Advogados faz é revisá-lo pelo ângulo da exigência normativa, para responder se o documento atende ao que o órgão pediu, se protege a operação em uma autuação e se as suas conclusões não criam admissão desnecessária de responsabilidade.

O que diz a NR 9 sobre riscos ambientais?

A NR-09 trata de risco ocupacional, não de risco ao meio ambiente. A expressão riscos ambientais aparecia no título antigo da norma, de 1978, e por isso a confusão circula até hoje em material de consultoria. O conteúdo de gestão de risco no ambiente de trabalho passou para a NR-01, no seu capítulo de gerenciamento de riscos ocupacionais. Para o risco de poluição em petróleo e gás, as normas aplicáveis são a Lei 9.966/2000, o Decreto 4.136/2002 e o licenciamento do órgão competente. Confundir as duas frentes leva empresas a apresentar documento de segurança do trabalho como se fosse documento ambiental.

Existe uma tabela oficial de riscos ambientais?

Não existe tabela oficial de riscos ambientais para o setor de petróleo e gás. As tabelas que circulam na internet classificam agentes de risco ocupacional em físicos, químicos, biológicos, ergonômicos e de acidente, e vêm da área de segurança do trabalho. O que existe no setor é uma tabela de sanções: o Decreto 4.136/2002 organiza as multas em grupos, e o Anexo I fixa a faixa de cada grupo, do Grupo A ao Grupo J. Na revisão de risco é essa tabela que orienta a prioridade, porque ela diz quanto custa cada lacuna e se a cobrança é simples ou diária.

Qual é o órgão fiscalizador do petróleo no Brasil?

Não é um só. O art. 27 da Lei 9.966/2000 nomeia 5 responsáveis pelo cumprimento da lei, cada um com competência de autuar na sua esfera: a autoridade marítima, o órgão federal de meio ambiente, o órgão estadual de meio ambiente, o órgão municipal de meio ambiente e o órgão regulador da indústria do petróleo. Some-se a isso o fato de que o licenciamento da produção convencional em terra é estadual, pelo art. 3º, VI, do Decreto 8.437/2015. A operação, portanto, pode ser licenciada por um órgão e fiscalizada por outro, no mesmo dia.

O que a ANP fiscaliza?

O órgão regulador da indústria do petróleo fiscaliza, direto ou por convênio, as plataformas e as suas instalações de apoio, os dutos e as instalações portuárias, no que diz respeito às atividades de pesquisa, perfuração, produção, tratamento, armazenamento e movimentação de petróleo, derivados e gás natural. É o que está no art. 27, V, da Lei 9.966/2000. Ele também recebe a comunicação imediata de qualquer incidente, pelo art. 22, e é informado pelas demais autoridades das irregularidades encontradas na fiscalização. O que ele não faz é licenciamento ambiental, que cabe ao órgão ambiental competente.

Antes de o risco virar processo

Cada operação de petróleo e gás tem particularidades que só a análise individualizada revela: o ambiente, o órgão que licenciou, o histórico de autuações e o que os contratos transferem.

O Farenzena Tonon Advogados tem atuação consolidada nesse tipo de situação e pode orientar sobre as possibilidades reais da sua operação, em campos terrestres e em unidades no mar.

Descreva a sua situação para a equipe do escritório, com as licenças vigentes e os processos abertos, e a revisão começa pelo que expõe mais.

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