Mandado de segurança para obtenção de alvará de construção ou reforma

O mandado de segurança para alvará de construção é a ação que obriga a prefeitura a decidir ou a expedir a licença da sua obra, quando a negativa é ilegal ou quando o pedido ficou parado sem resposta. Depende de prova documental já pronta, admite liminar e tem prazo de 120 dias contados da ciência do ato impugnado, pelo art. 23 da Lei 12.016/2009.

A via é a do art. 5º, LXIX, da Constituição, regulada pela Lei 12.016/2009, e o pedido pode ser a ordem de expedir o alvará ou apenas a ordem de decidir o processo.

A prova disponível separa os dois pedidos: com projeto conforme o Código de Obras e o Plano Diretor, cabe pedir a expedição; havendo controvérsia técnica real, cabe pedir a decisão.

Quem chega com a obra parada repete quase sempre a mesma frase, que é a de que a prefeitura não liberou. O mandado de segurança para alvará de construção parte daí e do que está nos autos.

No Farenzena Tonon Advogados a peça é montada sobre o protocolo, a certidão de diretrizes e o que o município exigiu por escrito, nunca sobre o que foi dito no balcão do atendimento.

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Neste conteúdo

• Este serviço é para você se
• Do protocolo da inicial à sentença, na ordem em que os prazos correm
• O prazo de 120 dias não corre contra o silêncio da prefeitura
• Quatro situações, quatro provas e quatro marcos de prazo
• Quem assinou a negativa decide contra quem o mandado é impetrado
• O silêncio da prefeitura não aprova o seu projeto
• Recorrer na prefeitura primeiro pode trancar o mandado de segurança
• O que o escritório procura no processo antes de impetrar
• Situações de alvará negado ou parado em que o escritório atua
• Quem assina o mandado de segurança
• Quando o mandado de segurança não é o caminho do seu caso
• O que este serviço não faz
• Perguntas frequentes

Este serviço é para você se

• “Protocolei o projeto há oito meses e até hoje não saiu nada.” Omissão não é ato de que você tenha ciência, e o prazo de 120 dias não começou a correr contra você. Veja o caso do processo administrativo parado e do prazo que corre contra o órgão.
• “A prefeitura indeferiu o pedido e não disse em que norma se baseou.” Decisão sem motivação expressa é atacável, porque a Administração tem o dever de decidir de forma explícita. Foi o que se discutiu na licença vencida que o órgão se recusava a renovar.
• “Pediram uma obra de drenagem na rua para liberar o meu alvará.” Exigência sem relação com o seu projeto e sem previsão em norma é condição ilegal, e é ela que o mandado ataca. Compare com o enquadramento afastado pelo reconhecimento de área urbana consolidada.
• “O meu alvará caducou com a obra em andamento e a revalidação não sai.” A caducidade muda o pedido, que passa a ser a análise da revalidação. O risco de ficar sem licença no meio da obra aparece no auto de infração por obra sem licença que foi anulado.
• “Disseram que o órgão estadual já licenciou, mas a prefeitura não aceita.” Existindo licença de outro ente, a recusa municipal precisa de fundamento próprio. Foi exatamente o ponto da licença estadual que afastou a autuação do órgão municipal.
• “Entrei com recurso na prefeitura e agora não sei se ainda posso ir à Justiça.” O art. 5º, I, da Lei 12.016/2009 decide isso, e o art. 6º, §6º, preserva o pedido quando a decisão não aprecia o mérito. A escolha entre as vias pesou na demolição de obra irregular afastada na Justiça.

Não encontrou a sua situação? Descreva o que aconteceu com o seu pedido na prefeitura, e a equipe informa se o caso comporta mandado de segurança e qual é o prazo que resta.

Do protocolo da inicial à sentença, na ordem em que os prazos correm

O rito é curto e tem prazo próprio para cada ato, todos fixados na Lei 12.016/2009. A ordem abaixo é a que o processo segue depois de protocolada a inicial.

1. Protocolo da inicial em duas vias. O art. 6º, caput, manda indicar a autoridade coatora e a pessoa jurídica que ela integra, com os documentos reproduzidos na segunda via.
2. Despacho inicial e decisão sobre a liminar. Pelo art. 7º, III, o juiz suspende o ato havendo fundamento relevante e risco de a medida final se tornar ineficaz, e pode exigir caução.
3. Notificação da autoridade, com dez dias para informações. É o art. 7º, I. Desse prazo sai a versão oficial do processo, e com frequência a confissão da demora alegada.
4. Comunicação interna da autoridade em 48 horas. O art. 9º obriga quem foi notificado da liminar a remeter cópia ao órgão de representação judicial do município.
5. Exibição de documento retido na repartição, em dez dias. Pelo art. 6º, §1º, negada a certidão ao interessado, o juiz ordena a exibição antes de qualquer outra providência.
6. Parecer do Ministério Público em dez dias improrrogáveis. O art. 12 fixa o prazo, e o parágrafo único autoriza o juiz a decidir com ou sem o parecer.
7. Sentença em trinta dias e apelação. Concedida a segurança, o art. 14, §1º, submete a sentença ao duplo grau obrigatório, e o §3º permite a execução provisória.

Deferida a liminar, o art. 7º, §4º, dá prioridade de julgamento ao processo, e o §3º mantém os efeitos da medida até a sentença, salvo revogação ou cassação. Dois prazos custam a obra quando passam em branco.

Pelo art. 8º, a liminar caduca se o impetrante deixa de promover por mais de três dias úteis os atos que lhe cumprem. Já o art. 15 permite ao presidente do tribunal suspendê-la, e aí o agravo tem cinco dias.

O prazo de 120 dias não corre contra o silêncio da prefeitura

O art. 23 da Lei 12.016/2009 conta os 120 dias da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. Onde não houve ato, não houve ciência, e não há marco inicial para contar.

Da leitura do art. 23 depende saber se o proprietário que protocolou o projeto e nunca recebeu resposta ainda tem ação. A negativa expressa é ato: tem data, tem conteúdo e é comunicada ao interessado.

Demora é outra coisa. Enquanto o processo permanece sem decisão, existe uma omissão que se renova a cada dia, e nenhum documento entregue ao interessado faz nascer a contagem do art. 23.

Sustentam a tese dois dispositivos: o art. 5º, LXXVIII, da Constituição, que assegura razoável duração ao processo administrativo, e o art. 48 da Lei 9.784/1999, que impõe o dever de decisão explícita.

O prazo de até 30 dias do art. 49 daquela Lei é da Administração Federal, por força do art. 1º dela, e o art. 69 ressalva os processos regidos por lei própria. Não é o prazo da prefeitura do seu município.

Transportar aquele prazo para o licenciamento municipal, sem dizer de onde ele vem, enfraquece a inicial. O argumento fica mais firme quando o prazo invocado é o do Código de Obras local.

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Quatro situações, quatro provas e quatro marcos de prazo

A mesma queixa esconde quatro situações jurídicas diferentes, e cada uma tem o seu ato impugnado, o seu marco de prazo e a sua prova. A tabela abaixo é o primeiro filtro de qualquer caso.

A sua situação hoje	Qual é o ato impugnado	Quando os 120 dias começam	O que precisa estar pronto
Negativa expressa do pedido	O despacho de indeferimento	Da ciência do indeferimento	Protocolo, projeto aprovado ou devolvido, cópia do despacho e a norma que ele contraria
Silêncio ou demora na análise	Não há ato: há omissão que se renova	Não começam enquanto não houver decisão	Protocolo com data, prova de instrução completa e o prazo de análise do Código de Obras
Exigência ilegal como condição	O ato que condiciona o deferimento	Da ciência da exigência	O documento que formalizou a exigência e a demonstração de que norma alguma a prevê
Caducidade e pedido de revalidação	O indeferimento da revalidação, ou a omissão sobre ela	Conforme a primeira ou a segunda linha	Alvará original, prova do andamento da obra e o pedido de revalidação protocolado

Na segunda linha está o que mais muda de resultado quando bem instruído: sem prova de instrução completa, a prefeitura responde que o processo aguarda documento do próprio interessado.

Quem assinou a negativa decide contra quem o mandado é impetrado

A autoridade coatora é quem praticou o ato impugnado ou de quem emanou a ordem para praticá-lo, conforme o art. 6º, §3º, da Lei 12.016/2009. A indicação errada extingue o processo sem exame do mérito.

• O secretário de urbanismo ou de planejamento é a autoridade quando o indeferimento sai assinado por ele, mesmo que a análise técnica tenha sido feita por servidor do setor.
• O diretor de departamento de licenciamento responde pelo ato quando devolve o processo com exigência, porque é dele que emana a ordem que trava o deferimento.
• O prefeito entra quando a negativa decorre de decreto, de ordem direta sua ou de ato normativo que ele editou, e não da análise ordinária do setor técnico.
• A pessoa jurídica que a autoridade integra vai indicada ao lado dela na inicial, por exigência do art. 6º, caput, e é ela que responde pelos efeitos patrimoniais da ordem. O art. 1º, §1º, ainda equipara a autoridade o dirigente de autarquia, de fundação ou de empresa municipal, no que disser respeito às atribuições públicas que exerce.

Da escolha da autoridade decorre o foro: ato de secretário corre em primeiro grau, e ato de prefeito pode ter competência originária no Tribunal de Justiça, conforme a Constituição do estado.

Resta a hipótese do art. 2º, que considera federal a autoridade coatora quando as consequências patrimoniais do ato recaem sobre a União ou sobre entidade por ela controlada.

O silêncio da prefeitura não aprova o seu projeto

A aprovação tácita por decurso de prazo não alcança o alvará municipal como regra geral, e essa é a premissa que mais se repete errada nas conversas sobre obra parada.

O art. 3º, IX, da Lei 13.874/2019 garante ao particular ciência do prazo máximo de análise e estabelece que, vencido esse prazo, o silêncio da autoridade importa aprovação tácita para todos os efeitos.

Some-se o art. 1º, §6º, que inclui o alvará entre os atos públicos de liberação e abrange a construção. Lido só até aqui, o dispositivo parece resolver o problema do empreendedor.

O §5º do art. 1º, porém, afasta o inciso IX dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, salvo em duas hipóteses: o ato derivar de legislação ordinária federal, ou o ente decidir vincular-se a ele.

A segunda hipótese é a que interessa na prática, porque depende de instrumento válido e próprio do município ou do órgão, e vários editaram esse instrumento em lei local ou em decreto de simplificação.

Daí a conferência que antecede a inicial. Havendo o instrumento, pede-se o reconhecimento de licença já adquirida pelo decurso do prazo; faltando ele, o fundamento volta ao dever de decidir.

Confiar em aprovação tácita municipal sem conferir o §5º é o erro mais caro desse assunto, porque leva o empreendedor a iniciar a obra e a trocar uma discussão de licença por uma de regularização.

Recorrer na prefeitura primeiro pode trancar o mandado de segurança

Havendo recurso administrativo com efeito suspensivo contra a negativa, a segurança não se concede, pelo art. 5º, I, da Lei 12.016/2009. O dispositivo é um filtro, e não um conselho de cautela.

A vedação é objetiva e vale independentemente de caução. O que a lei pergunta é se contra aquele ato cabe recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, e não se o interessado quer recorrer.

Por isso a leitura do Código de Obras e da lei de processo administrativo do município antecede a escolha da via. Sem efeito suspensivo, o caminho judicial está aberto de imediato.

Havendo esse efeito, a ordem se inverte: recorre-se primeiro, e os 120 dias passam a contar da ciência da decisão que julgar o recurso, que é o ato a impugnar depois.

Para quem errou a ordem existe uma válvula. O art. 6º, §6º, autoriza renovar o pedido dentro do prazo decadencial quando a decisão denegatória não houver apreciado o mérito.

O limite da válvula é o próprio prazo. Renovar depois dos 120 dias não devolve nada, e o art. 10 manda indeferir a inicial de plano quando decorrido o prazo legal para a impetração.

Fica o registro crítico: recorrer por precaução, sem conferir o efeito do recurso, é a conduta que mais faz perder prazo em caso de alvará negado, e ela nasce sempre de boa intenção.

O que o escritório procura no processo antes de impetrar

Antes de redigir a inicial, o Farenzena Tonon Advogados lê o processo administrativo inteiro, e não só o despacho que negou. O mandado de segurança para alvará de construção se decide nessa leitura.

• A data do protocolo e a prova de instrução completa. É o que permite afirmar que o prazo de análise começou, e é o ponto que a prefeitura mais contesta.
• O texto do despacho e a norma que ele invoca. Indeferimento que cita dispositivo genérico, ou que não cita nenhum, é a situação mais favorável ao pedido de ordem de expedição.
• O prazo de análise fixado no Código de Obras do município. Sem esse número, a alegação de demora fica sem parâmetro e passa a depender de razoabilidade.
• A certidão de diretrizes e o que mudou no Plano Diretor depois dela. Alteração de parâmetro urbanístico no curso da análise é dos pontos mais disputados.
• A cadeia de assinaturas e o ato local de adesão ao art. 3º, IX, da Lei 13.874/2019. A primeira define a autoridade coatora e o foro; o segundo, quando existe, muda a natureza do pedido.

Para essa conferência a equipe precisa do número do processo administrativo, da cópia integral dele, do projeto protocolado, da matrícula do imóvel e de qualquer comunicação recebida da prefeitura.

Situações de alvará negado ou parado em que o escritório atua

Em um balneário do litoral de Santa Catarina, um edifício de quatro pavimentos ficou mais de um ano em análise, sem exigência nova e sem decisão, com a obra já contratada e o canteiro parado.

O caminho ali não foi pedir a expedição, e sim a ordem de decidir em prazo fixado pelo juiz, porque a controvérsia sobre gabarito era real e exigia análise técnica do próprio município.

Já em uma cidade do oeste do Paraná, uma transportadora teve a reforma do galpão condicionada à pavimentação de via pública lindeira. Ali o ato impugnado é a exigência, e o pedido é o alvará sem ela.

Outro caso recorrente aparece no interior de Mato Grosso, com agroindústria cujo alvará caducou durante a obra e cujo pedido de revalidação ficou sem resposta por sete meses.

Há ainda a reforma em bairro consolidado de Florianópolis, negada por suposta ampliação de área onde o projeto apenas substituía a cobertura existente, sem acrescentar um metro.

Nenhum deles se resolve com peça padronizada, e é por isso que o Farenzena Tonon Advogados monta a inicial a partir do processo administrativo específico, e não de um modelo pronto.

Quem assina o mandado de segurança

A leitura do processo administrativo do alvará, a escolha entre pedir a expedição e pedir a decisão, e a redação da inicial são de Cláudio Farenzena, OAB/SC 49.222 e OAB/MT 35.260/A.

Especialista em Direito Ambiental e em mandado de segurança contra negativa e contra demora na expedição de licenças urbanísticas, é ele quem conduz o pedido de liminar e o agravo, quando necessário.

Quando o mandado de segurança não é o caminho do seu caso

Se a obra já foi embargada pela fiscalização, o problema deixou de ser a licença e passou a ser a medida cautelar, e o caminho é o mandado de segurança contra termo de embargo.

Quando o que falta é licença ambiental, e não urbanística, o pedido muda de órgão e de norma de regência, e o serviço indicado é o de mandado de segurança para obter licença ambiental.

Tratando-se de aprovação de parcelamento, com diretrizes, áreas públicas e registro, a frente é outra desde o protocolo, e corresponde à concessão de licença para construção de loteamento.

E se a edificação já existe e o que se busca é título e matrícula regular, o instrumento adequado não é judicial, mas a regularização fundiária de projetos de construção civil.

O que este serviço não faz

• Não substitui o projeto nem a responsabilidade técnica. A peça judicial defende o projeto que o arquiteto ou o engenheiro assinou, e não corrige incompatibilidade com o Plano Diretor.
• Não produz prova que não exista. O rito exige prova pré-constituída, e caso que depende de perícia ou de dilação probatória pede ação de rito comum, com tutela de urgência.
• Não antecipa o início da obra. Nada neste serviço autoriza iniciar os trabalhos antes da liminar ou do alvará, e a equipe não orienta nesse sentido em hipótese alguma.
• Não acompanha a fiscalização da obra já iniciada. Autuação e paralisação durante a execução têm frente própria, que é o acompanhamento e defesa em embargos de obras e atividades.

Também não há promessa de resultado: o que se avalia antes de impetrar é a existência de direito líquido e certo demonstrável por documento, e isso é dito ao cliente com franqueza.

Perguntas frequentes

O prazo para o mandado de segurança é de 120 dias corridos ou úteis?

São 120 dias corridos. O art. 23 da Lei 12.016/2009 fixa o prazo em dias, sem a ressalva de dias úteis que o processo comum traz, porque esse prazo não é processual: é decadencial, e corre antes de existir processo. Começa na data em que você teve ciência do ato impugnado, e não na data em que o ato foi assinado ou publicado. Vencido o prazo, o juiz indefere a inicial de plano, na forma do art. 10 da mesma Lei.

Quando se extingue o direito de requerer mandado de segurança?

Extingue-se 120 dias depois da ciência do ato impugnado, pelo art. 23 da Lei 12.016/2009. A pergunta tem uma segunda parte que decide muitos casos de alvará: não havendo ato, não houve ciência, e não há o que contar. A prefeitura que simplesmente não decide pratica omissão que se renova a cada dia, e não entrega ao interessado ato nenhum de que ele possa tomar ciência. Já a negativa formal é ato, e a partir dela o prazo corre sem interrupção, até o indeferimento de plano previsto no art. 10 da mesma Lei.

Quem julga mandado de segurança contra prefeito?

Depende de quem é apontado como autoridade coatora e da organização judiciária do estado. Sendo o ato de secretário municipal ou de diretor de departamento, o caso corre em primeiro grau, na vara competente para causas contra o município. Sendo do próprio prefeito, algumas Constituições Estaduais atribuem competência originária ao Tribunal de Justiça, e essa verificação se faz caso a caso antes do protocolo. Há ainda o art. 2º da Lei 12.016/2009, que considera federal a autoridade quando as consequências patrimoniais recaem sobre a União.

Quanto tempo demora para a prefeitura liberar o alvará de construção?

O prazo é o do Código de Obras e da legislação de licenciamento do seu município, e varia de cidade para cidade. O prazo de até 30 dias do art. 49 da Lei 9.784/1999, muito repetido na internet, é da Administração Federal: o art. 1º daquela Lei limita o alcance dela a esse âmbito, e o art. 69 ressalva os processos regidos por lei própria. Por isso a primeira tarefa do caso é localizar o prazo municipal e a data em que a instrução do pedido se completou.

É preciso advogado para impetrar mandado de segurança?

Sim. O mandado de segurança é ação judicial, e a inicial exige capacidade postulatória, além de preencher os requisitos do art. 6º da Lei 12.016/2009, que manda indicar a autoridade coatora e a pessoa jurídica que ela integra. Não se trata de formalidade: a indicação errada da autoridade é um dos vícios que mais custam tempo em caso de alvará, porque leva à extinção sem exame do mérito. A via também não admite prova depois, de modo que a inicial já leva toda a documentação.

O que acontece se não tiver alvará de construção?

A obra fica sujeita a embargo e a multa na forma da legislação do município, e a edificação não obtém o habite-se. Sem habite-se, a construção não se averba na matrícula, o que trava a venda, o financiamento e a instituição de condomínio. Em área de preservação ou em zona de uso restrito, a ausência de licença abre caminho para ação que pede a demolição. Nada disso se resolve depois com o mandado de segurança: ele serve para obter a licença devida, não para legalizar o que já foi construído.

O seu projeto está parado na prefeitura, e o marco do prazo depende de qual ato você recebeu

Quem teve o alvará negado, ou está há meses sem resposta, tem mais opções do que imagina, e a diferença entre elas está no que consta do processo administrativo.

O Farenzena Tonon Advogados pode mostrar quais são essas opções no seu caso específico. Entre em contato e descreva a situação com o máximo de detalhes possível.

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