Participação e Representação em Audiências Públicas e Processos Participativos sobre Recursos Hídricos

Representação em audiência pública ambiental é a atuação de advogado no ato público de um processo administrativo, para que a posição do interessado entre nos autos por escrito e produza efeito na decisão. Em recursos hídricos, alcança a audiência do licenciamento, a consulta pública, o comitê de bacia hidrográfica e os conselhos estadual e nacional de recursos hídricos.

O ato tem data marcada e não se repete. O que não foi protocolado durante a sessão não volta ao processo depois, e o participante fica com o registro que o órgão decidiu fazer na ata.

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Neste conteúdo

• Este serviço é para você se
• O rito da audiência pública, do edital à ata
• Os 2 prazos de 45 dias não são o mesmo prazo
• Em qual fórum a sua manifestação produz efeito
• Só a manifestação escrita e assinada entra nos autos
• O que o escritório assina em cada frente
• O comitê de bacia decide conflito de uso em primeira instância
• Erros que anulam o efeito da participação
• Situações em que esse trabalho chega ao escritório
• O que este serviço não faz
• Quando o caminho não é este serviço
• Perguntas frequentes

Este serviço é para você se

• “Marcaram a audiência pública de um projeto que vai captar água acima da minha captação.” A disputa entre 2 usuários da mesma bacia tem foro próprio, e o ato público é onde a sua posição começa a existir no processo. Foi o que se discutiu em a divergência entre o órgão estadual e o federal sobre o mesmo empreendimento.
• “Fui à audiência, falei no microfone e a ata não registrou nada do que eu disse.” A ata é sucinta por determinação de norma, e a decisão que não enfrenta o que a parte alegou fica sem motivação. Foi o que se discutiu em o ato administrativo anulado por falta de motivação.
• “Descobri a audiência pelo jornal, 2 dias antes da data.” A publicidade do edital tem prazo mínimo, e o descumprimento dele é vício que se alega no próprio processo. Foi o que se discutiu em a falha de comunicação que derrubou o processo administrativo.
• “O projeto foi licenciado sem nenhuma audiência e a obra já começou.” Houve solicitação e o órgão não realizou o ato, a licença concedida não tem validade. Foi o que se discutiu em a validade da licença ambiental enquanto a discussão não se encerra.
• “Meu vizinho se autolicenciou por declaração e ninguém foi ouvido.” Existem modalidades de licenciamento que dispensam estudo de impacto, e é a classificação da atividade que se discute. Foi o que se discutiu em o autolicenciamento pela licença por adesão e compromisso.
• “Protocolei a minha manifestação e o órgão nunca respondeu.” Quem se manifesta em consulta pública adquire o direito de obter resposta fundamentada da Administração. Foi o que se discutiu em a inércia do órgão diante de um pedido já protocolado.
• “Depois da audiência o Ministério Público entrou com ação contra o projeto.” O que foi dito e anexado na sessão volta como prova, para os 2 lados, na fase judicial. Foi o que se discutiu em a ação civil pública julgada improcedente por falta de prova do dano.

Não encontrou a sua situação? Descreva o processo, o órgão e a data do ato, e a equipe informa se ainda há prazo para se manifestar e em qual fórum.

O rito da audiência pública, do edital à ata

São 8 etapas fixadas em norma, e 3 delas correm contra o relógio do interessado: a do edital, a da disponibilidade do estudo e a da entrega da peça na própria sessão.

1. O empreendedor protocola o estudo de impacto ambiental e o respectivo relatório, porque a audiência só é exigível quando o projeto está sujeito a EIA.
2. O órgão ambiental recebe o relatório, fixa edital e anuncia pela imprensa local a abertura do prazo, que é de no mínimo 45 dias, para solicitação de audiência pública, pelo art. 2º, § 1º, da Resolução CONAMA 9/1987.
3. Entidade civil, o Ministério Público ou 50 ou mais cidadãos solicitam a audiência. O órgão também a promove sempre que julgar necessário, pelo art. 2º, caput, da mesma resolução.
4. O estudo e o relatório ficam disponíveis ao público por no mínimo 45 dias de antecedência do ato, pelo art. 40, § 1º, da Lei 15.190/2025.
5. A autoridade licenciadora pode usar consulta pública, tomada de subsídios técnicos ou reunião participativa para preparar a sessão, pelo art. 40, § 3º, da mesma lei.
6. A sessão é dirigida por representante do órgão licenciador, que expõe o projeto e o relatório e abre as discussões com os interessados presentes, pelo art. 3º da Resolução CONAMA 9/1987.
7. Os interessados entregam ao presidente dos trabalhos, durante a sessão, os documentos escritos e assinados que querem ver anexados à ata, pelo art. 4º e seu parágrafo único.
8. A ata e seus anexos, junto com o relatório, servem de base para a análise e o parecer final sobre a aprovação do projeto, pelo art. 5º.

As etapas 2, 4 e 7 são as que o interessado perde com mais frequência. As 2 primeiras correm em prazo, e a terceira acontece dentro de uma sessão de poucas horas.

A Lei 15.190/2025 entrou em vigor 180 dias depois da publicação, pelo art. 67, e mudou a moldura do rito sem revogar a resolução de 1987. O art. 66 alcançou apenas dispositivos de outras 3 leis.

Quem lê só a resolução antiga perde as 3 modalidades novas de participação. Quem lê só a lei nova perde o prazo de solicitação e a consequência da audiência não realizada.

Os 2 prazos de 45 dias não são o mesmo prazo

São 2 prazos distintos, com o mesmo número de dias, contados de marcos diferentes e com consequências diferentes. Confundi-los custa a participação.

O primeiro está no art. 2º, § 1º, da Resolução CONAMA 9/1987. Conta-se do recebimento do relatório pelo órgão, e é o prazo dentro do qual alguém precisa pedir a audiência.

Já o segundo está no art. 40, § 1º, da Lei 15.190/2025, e conta-se para trás, da data já marcada da audiência, e é o tempo mínimo em que o estudo e o relatório precisam ter ficado disponíveis ao público.

A diferença prática aparece no que cada um garante. O primeiro garante que o ato aconteça. O segundo garante que ele aconteça depois de o participante ter tido tempo de ler o que vai ser discutido.

Perdido o primeiro prazo sem que ninguém tenha pedido a audiência, o órgão pode decidir sem ela, porque a obrigatoriedade do art. 40 alcança os projetos sujeitos a EIA e a solicitação é o que aciona o dever no restante dos casos.

Descumprido o segundo, a sessão foi realizada sem a informação prévia que a lei exige, e o vício se alega no próprio processo, antes da decisão, com pedido de nova audiência.

O mercado costuma tratar os 2 como um só e escreve que o órgão tem 45 dias para realizar a audiência. Não é o que está em nenhuma das 2 normas, e essa leitura faz o interessado esperar por um ato que ninguém pediu.

Como o art. 66 da lei nova não revogou a resolução de 1987, o § 2º do art. 2º segue de pé: havendo solicitação e não sendo a audiência realizada, a licença concedida não tem validade. É o dispositivo mais forte do tema e o menos citado.

Em qual fórum a sua manifestação produz efeito

O fórum muda com a dominialidade da água e com o objeto da decisão, não com o estado em que a empresa está. São 6 portas, e cada uma tem legitimado e prazo próprios.

Fórum	O que se decide ali	Quem pode se manifestar	Norma e prazo
Audiência pública do licenciamento	Emissão da licença prévia de projeto sujeito a EIA	Qualquer interessado. A solicitação cabe a entidade civil, ao Ministério Público ou a 50 ou mais cidadãos	Lei 15.190/2025, art. 40, e Resolução CONAMA 9/1987, art. 2º, § 1º: 45 dias
Consulta pública do licenciamento	Eficácia das condicionantes e instrução do processo	Qualquer interessado, por escrito e em meio digital	Lei 15.190/2025, art. 41, § 1º: de 15 a 60 dias, sem suspender prazo
Comitê de bacia hidrográfica	Plano de recursos hídricos da bacia, mecanismos de cobrança e conflitos de uso	Usuários das águas e entidades civis com atuação comprovada na bacia, pelo assento do art. 39	Lei 9.433/1997, art. 38, I a VI e IX
Conselho Estadual de Recursos Hídricos	Recurso contra decisão de comitê de rio de domínio do estado	Quem foi parte no conflito decidido pelo comitê	Lei 9.433/1997, art. 38, parágrafo único
Conselho Nacional de Recursos Hídricos	Plano nacional, critérios gerais de outorga e questões vindas dos comitês	Usuários, pelos comitês e pelos conselhos estaduais	Lei 9.433/1997, art. 35, II, IV, IX e X
Consulta pública de processo administrativo federal	Pedido de interesse geral ainda não decidido	Terceiros, por alegações escritas	Lei 9.784/1999, art. 31, §§ 1º e 2º

A leitura da tabela começa pelo rio. Sendo ele de domínio da União, o recurso da decisão do comitê sobe ao conselho nacional. Sendo de domínio do estado, sobe ao conselho estadual, pelo parágrafo único do art. 38.

O Farenzena Tonon Advogados começa todo atendimento por essa classificação, porque manifestação protocolada no fórum errado não produz efeito nenhum e consome o prazo do fórum certo.

A gestão descentralizada e participativa é fundamento da política nacional, pelo art. 1º, VI, da Lei 9.433/1997, e é dele que vem o assento dos usuários nos colegiados.

Para quem ainda não tem o título de uso, a participação nesses colegiados costuma vir depois do acompanhamento do procedimento de outorga de direito de uso da água, que define o volume que a empresa poderá defender.

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Só a manifestação escrita e assinada entra nos autos

O que vira peça do processo é o documento escrito e assinado entregue ao presidente dos trabalhos durante a sessão. A fala no microfone vira, no máximo, uma linha de ata.

A regra é do art. 4º e do parágrafo único da Resolução CONAMA 9/1987. A ata é sucinta por determinação expressa, e a ela se anexam os documentos escritos e assinados recebidos durante a seção.

O art. 5º fecha o raciocínio: a ata e seus anexos, com o relatório, servem de base para a análise e o parecer final. O anexo entra no material que o técnico do órgão é obrigado a enfrentar.

Daí vem o segundo ganho. Pelo art. 31, § 2º, da Lei 9.784/1999, o comparecimento à consulta pública não torna ninguém interessado no processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada.

Some-se o art. 3º, III, da mesma lei: o administrado tem direito de formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, e eles serão objeto de consideração pelo órgão competente.

Os resultados da participação devem ser apresentados com indicação do procedimento adotado, pelo art. 34, e a decisão que nega ou limita direito precisa ser motivada de forma explícita, clara e congruente, pelo art. 50, caput, I, e § 1º.

Junte as 4 peças e o desenho aparece: peça escrita nos autos, dever de resposta fundamentada, dever de considerar as alegações e dever de motivação congruente. O silêncio do órgão sobre argumento protocolado vira vício alegável.

A representação em audiência pública ambiental, portanto, não se mede por tempo de microfone. Mede-se por protocolo, recibo e juntada, que são as 3 coisas que sobrevivem ao fim da sessão.

Em processos participativos conduzidos pelo Farenzena Tonon Advogados, a peça vai pronta para a sessão, com os pontos do estudo que serão impugnados já indicados por página e por item, e sai de lá protocolada.

O que o escritório assina em cada frente

São 6 entregas, e nenhuma delas é o comparecimento em si. O comparecimento é pressuposto do trabalho, não o produto que a empresa contrata.

• Classificação do fórum e do prazo: identifica se o caso é audiência do licenciamento, consulta pública, comitê de bacia ou conselho, e qual prazo está correndo hoje.
• Leitura crítica do estudo ambiental: aponta, por página e por item, o que o relatório afirma sem dado de suporte sobre disponibilidade hídrica, vazão e lançamento.
• Pedido de audiência ou de nova audiência: peça fundamentada no art. 2º da Resolução CONAMA 9/1987, protocolada dentro do prazo do edital.
• Manifestação escrita para a sessão: documento assinado, com pedidos numerados, entregue ao presidente dos trabalhos para anexação à ata.
• Alegações escritas em consulta pública: peça digital dentro da janela de 15 a 60 dias do art. 41, § 1º, da Lei 15.190/2025, com pedido expresso de resposta fundamentada.
• Acompanhamento do dever de motivação: confere se a decisão enfrentou o que foi protocolado e, não tendo enfrentado, prepara o recurso ou a via judicial.

A peça protocolada na sessão sai com a assinatura de Cláudio Farenzena, inscrito na OAB/SC sob o n. 49.222 e na OAB/MT sob o n. 35.260/A, especialista em Direito Ambiental e em representação em audiência pública ambiental hídrica.

O comitê de bacia decide conflito de uso em primeira instância

O comitê de bacia hidrográfica não é fórum consultivo: ele arbitra, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos da sua área de atuação.

A competência está no art. 38, II, da Lei 9.433/1997. No mesmo artigo estão a aprovação do plano de recursos hídricos da bacia, no inciso III, e o acompanhamento da execução das metas, no inciso IV.

Da decisão do comitê cabe recurso ao conselho nacional ou aos conselhos estaduais, conforme a esfera de competência, pelo parágrafo único do art. 38. Existe, portanto, uma cadeia recursal administrativa antes do Judiciário.

Quem tem assento nesse colegiado está no art. 39. Os usuários das águas da área de atuação figuram no inciso IV, e as entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia, no inciso V.

O § 1º do art. 39 traz o detalhe que decide votação: a representação dos poderes executivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios é limitada à metade do total de membros. A outra metade é de usuários e entidades civis.

2 competências do art. 38 mexem no custo da água: o inciso V permite propor isenção de outorga para usos de pouca expressão, e o inciso VI estabelece os mecanismos de cobrança pelo uso e sugere os valores.

A empresa que não acompanha a pauta descobre o novo critério de cobrança quando ele já foi aprovado, e a defesa nesse ponto custa mais do que a participação teria custado.

Pelo art. 50, § 3º, da Lei 9.784/1999, a motivação das decisões de órgãos colegiados consta da respectiva ata ou de termo escrito. É na ata do comitê que se procura o fundamento a atacar em recurso.

Erros que anulam o efeito da participação

São 7 erros, e 5 deles acontecem antes de a sessão começar, o que explica por que tanta gente sai da audiência com a impressão de ter participado sem ter participado.

• Esperar a convocação: o prazo do edital corre desde o recebimento do relatório pelo órgão, e quem não o acompanha perde a janela de solicitação.
• Comparecer sem peça escrita: sem documento assinado entregue ao presidente, não há anexo à ata e não há o que o parecer final tenha de examinar.
• Falar em generalidade: crítica sem indicação de página, item e dado do estudo não é refutável e, por isso, não gera dever de resposta específica.
• Escolher o fórum errado: alegação sobre cobrança pelo uso da água protocolada no processo de licenciamento não alcança quem decide a cobrança.
• Perder a janela da consulta pública: ela não suspende prazo algum e corre em paralelo à análise, de modo que o processo avança enquanto o interessado se organiza.
• Tratar a audiência como votação: a manifestação não vincula a decisão da autoridade licenciadora, e a estratégia que aposta em número de presentes desperdiça o ato.
• Não guardar o protocolo: sem recibo da entrega e sem cópia da ata, o vício de motivação fica sem prova no recurso e na fase judicial.

Situações em que esse trabalho chega ao escritório

Os 3 casos abaixo são hipotéticos, montados com a particularidade técnica que costuma aparecer nesse tipo de processo e com a mesma falha de origem.

Em uma indústria de alimentos no oeste de Santa Catarina, com captação outorgada em rio de domínio estadual, o edital de um projeto de barramento a montante abriu prazo de 45 dias e ninguém da empresa acompanhava o diário oficial.

Já em uma cooperativa de irrigantes em Mato Grosso, o comitê colocou em pauta a proposta de mecanismo de cobrança pelo uso da água, e a cooperativa tinha assento como usuária sem nunca ter exercido o voto.

Outro caso comum aparece em empresa de saneamento que participou da audiência de um loteamento vizinho, falou por 4 minutos no microfone e, meses depois, viu a licença sair sem uma linha sobre o ponto de lançamento que havia alegado.

Nos 3, o trabalho começa pela mesma pergunta. Qual documento foi protocolado, em qual processo, com qual data e com qual recibo.

O Farenzena Tonon Advogados conhece a dinâmica desses colegiados e a diferença entre estar presente e estar nos autos, que é onde a maior parte dos usuários de água perde a discussão.

O que este serviço não faz

Este serviço não promete aprovação nem reprovação de projeto algum, porque a manifestação em audiência não vincula a decisão da autoridade licenciadora.

Não substitui o estudo técnico. A crítica jurídica ao relatório trabalha sobre o dado que o estudo apresenta, e a produção de dado novo é de engenheiro ou de consultoria ambiental habilitada.

Mobilização social e articulação de presença na sessão ficam fora do escopo. O trabalho é técnico, dirigido ao processo administrativo, e a aposta em número de presentes já foi tratada acima.

Matéria alheia ao objeto contratado fica de fora, e o escritório não atua em nome de mais de 1 interessado quando houver conflito de interesses entre eles.

Quando o caminho não é este serviço

Sendo você o empreendedor que precisa obter a licença e o título de uso, o caminho é o licenciamento ambiental para uso e manejo de recursos hídricos, que trata do ato autorizativo e não do fórum participativo.

Tendo você recebido auto de infração por uso de água sem outorga ou em desacordo com ela, o prazo que corre é de defesa, e ele se resolve na defesa em processos administrativos e judiciais relacionados a infrações hídricas.

Quando a pergunta é como estruturar o uso da água antes de existir processo algum, o trabalho é de consultoria em gestão sustentável de recursos hídricos, com diagnóstico de outorgas, volumes e lançamentos.

Havendo necessidade de medir a exposição da operação antes de decidir se vale participar, o ponto de partida é a análise e gestão de riscos ambientais em operações relacionadas a recursos hídricos.

Perguntas frequentes

O que é uma audiência pública no processo de licenciamento ambiental?

É a modalidade de participação, presencial ou remota, aberta ao público em geral, na qual a autoridade licenciadora apresenta em linguagem acessível o conteúdo da proposta em avaliação e dos estudos, com as características do empreendimento, suas alternativas, os impactos e as medidas preventivas, mitigadoras e compensatórias. A definição está no art. 3º, V, da Lei 15.190/2025. A finalidade é dirimir dúvidas e recolher críticas e sugestões, e não deliberar. O que a sessão produz de aproveitável no processo é a ata, com os documentos escritos e assinados que forem anexados a ela durante os trabalhos.

Como participar de audiência pública?

Acompanhe o edital do órgão ambiental, que anuncia pela imprensa local a abertura do prazo de solicitação, e compareça à sessão na data marcada. A parte que decide o resultado é outra: leve a manifestação por escrito e assinada e entregue ao presidente dos trabalhos durante a sessão, porque é isso que o art. 4º, parágrafo único, da Resolução CONAMA 9/1987 manda anexar à ata. Peça recibo da entrega e guarde cópia. Havendo consulta pública aberta, protocole também as alegações escritas em meio digital dentro da janela fixada.

Quando a audiência pública é obrigatória?

Pelo art. 40 da Lei 15.190/2025, será realizada pelo menos 1 audiência pública nos processos de licenciamento de atividades ou empreendimentos sujeitos a estudo de impacto ambiental, antes da decisão final sobre a licença prévia. Fora dessa hipótese, o art. 2º da Resolução CONAMA 9/1987 obriga o órgão a promover a audiência sempre que julgar necessário ou quando for solicitada por entidade civil, pelo Ministério Público ou por 50 ou mais cidadãos. Havendo solicitação e não sendo o ato realizado, o § 2º do mesmo artigo retira a validade da licença concedida.

Quem é competente para propor a audiência pública em matéria de licenciamento ambiental?

A promoção do ato é do órgão ambiental licenciador. A iniciativa de pedir é de 3 legitimados nomeados no art. 2º da Resolução CONAMA 9/1987: entidade civil, Ministério Público e grupo de 50 ou mais cidadãos. O próprio órgão pode promover a audiência de ofício, sempre que julgar necessário. O prazo para o pedido é anunciado em edital e na imprensa local e é de no mínimo 45 dias, contados do recebimento do relatório de impacto ambiental, pelo § 1º do mesmo artigo.

Qual é o papel das audiências públicas no processo de licenciamento ambiental?

O papel é instrutório. Pelo art. 5º da Resolução CONAMA 9/1987, a ata da audiência e seus anexos servem de base, junto com o relatório de impacto ambiental, para a análise e o parecer final do órgão licenciador sobre a aprovação do projeto. A participação não decide, mas alimenta a decisão e cria dever de resposta: pelo art. 34 da Lei 9.784/1999, os resultados da audiência e dos demais meios de participação devem ser apresentados com indicação do procedimento adotado, e a decisão que nega ou limita direito precisa ser motivada de forma explícita, clara e congruente.

O que é uma audiência pública do CONAMA?

A expressão costuma designar a audiência pública regida pela Resolução CONAMA 9, de 3 de dezembro de 1987, que é a norma específica do tema no licenciamento ambiental. Ela fixa a finalidade do ato, os legitimados a pedir, o prazo mínimo de 45 dias para a solicitação, a direção da sessão pelo representante do órgão licenciador, a lavratura de ata sucinta com anexação dos documentos escritos e assinados, e o uso da ata como base do parecer final. Não confunda com as reuniões do próprio Conselho Nacional do Meio Ambiente, que são sessões de um colegiado e têm regime distinto.

As contribuições da audiência pública são vinculantes?

Não vinculam a decisão. O que existe é dever de consideração e dever de motivação, que são coisas diferentes de vinculação. Pelo art. 3º, III, da Lei 9.784/1999, as alegações e os documentos apresentados antes da decisão serão objeto de consideração pelo órgão competente, e o art. 31, § 2º, garante a quem comparece à consulta pública o direito de obter resposta fundamentada. Pelo art. 42, I, da Lei 15.190/2025, nem mesmo a manifestação das autoridades envolvidas vincula a autoridade licenciadora. O efeito prático da participação está em tornar o silêncio do órgão um vício alegável.

O próximo passo antes da data do ato

Quem tem assento em comitê de bacia ou é alcançado por projeto em licenciamento tem direito a manifestação técnica nos autos e a resposta fundamentada da Administração.

O Farenzena Tonon Advogados atua em Direito Ambiental e do Agronegócio e pode avaliar o que ainda é possível fazer no seu caso, dentro do prazo que ainda existe.

Informe o número do processo, o órgão, a bacia e a data do edital ou da sessão. A primeira entrega é a classificação do fórum e do prazo que está correndo.

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